JUDIKATURA

Rozhodnutí Ústavního soudu Pl. ÚS 17/15

Přítomnost insolvenčních správců v provozovně

Právní věty

  1. Při respektování dělby moci (restriktivní výklad zákonného zmocnění) a principu právní jistoty je (a má být) zmocnění pro vydání
    právního předpisu natolik přesné a konkrétní, co do svého rozsahu, obsahu a účelu, že ministerstvo či jiný správní orgán nemá možnost se
    od zákonných limitů odchýlit, a uplatnit tak např. svou vlastní právní (politickou) vůli vzdor parlamentu. Takový požadavek na
    zákonné zmocnění, aby co nejpřesněji vymezovalo obsah, účel a rozsah úpravy, lze dovodit z principu předvídatelnosti práva založeného na čl. 1 odst. 1 Ústavy

  2. Zohlednit je třeba také smysl a účel zákonné
    úpravy, která je se zmocněním spojena. Pro zhodnocení, zda stanovení nepřetržité fyzické
    přítomnosti insolvenčního správce po celou dobu úředních hodin provozovny (ne)vybočilo
    z daného zákonného zmocnění, je zapotřebí přihlédnout též k smyslu a účelu provozoven, jak
    je zákonodárce vystihl, jakož i k povaze činností vykonávaných insolvenčním správcem.

  3. Napadená vyhláška výslovně ukládá insolvenčním správcům povinnost nepřetržité
    fyzické přítomnosti na určitém místě – v provozovně. Taková povinnost by však mohla být
    uložena pouze na základě zákona a v jeho mezích (článek 4 odst. 1 Listiny). Ministerstvo
    spravedlnosti tak nejen stanoví podmínky a omezení podnikání, ale bez zákonného zmocnění
    ukládá insolvenčním správcům i povinnost.

NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ústavního
soudu Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše
Lichovníka, Jana Musila, Radovana Suchánka, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové,
Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny 21
senátorů, jejímž jménem jedná senátor Petr Bratský, zastoupené prof. JUDr. Alešem
Gerlochem, CSc., advokátem se sídlem Botičská 4, 128 00 Praha 2, na zrušení ustanovení § 3
odst. 2 a § 4 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 355/2013 Sb., o úředních
hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je
insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění vyhlášky Ministerstva
spravedlnosti č. 101/2015 Sb., za účasti Ministerstva spravedlnosti jako účastníka řízení, t a
k t o:
Ustanovení § 3 odst. 2 věta druhá a slova „svou nepřetržitou fyzickou
přítomností“ v ustanovení § 4 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 355/2013
Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech,
které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění vyhlášky
Ministerstva spravedlnosti č. 101/2015 Sb. se ruší.
O d ů v o d n ě n í
I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatelů
1. Ústavnímu soudu byl dne 24. července 2015 doručen návrh skupiny 21 senátorů (dále
též „navrhovatelé“) na zrušení ustanovení § 3 odst. 2 a § 4 odst. 2 vyhlášky Ministerstva
spravedlnosti č. 355/2013 Sb. ze dne 30. října 2013, o úředních hodinách provozovny, o
označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat
v provozovně, v platném znění (dále též „vyhláška“). Napadená ustanovení upravují otázky
spojené s úřední dobou provozoven insolvenčních správců a jejich přítomnost v těchto
provozovnách.
2. Navrhovatelé mají za to, že napadená vyhláška klade naplnění cílů revizní novely
insolvenčního zákona závažné překážky. Stanoví, že insolvenční správce musí být v
provozovně vždy osobně přítomen, a proto v tu dobu nemůže vykonávat jinou činnost, např.
být přítomen na soudních jednáních. Tvůrce vyhlášky dle názoru navrhovatelů záměrně klade
na insolvenční správce takové povinnosti, o kterých dopředu ví, že je žádný insolvenční
správce nebude schopen splnit. Stěžejní náplní každého insolvenčního správce dle nich není a
nikdy nebylo nečinné setrvávání v provozovně, ale účast na soudních jednáních, potažmo
kontakt s dlužníky při soupisech majetku, jeho zpeněžování. Ovšem nikoli v provozovně, ale
tam, kde se dlužník nebo jeho majetek nachází. Plnění povinnosti přítomnosti v provozovně
by prý fakticky kolidovalo s plněním řady jiných povinností, které zákon insolvenčnímu
správci ukládá. Další limit, který zákonodárce nestanovil a který naopak zavádí vyhláška, je
Pl. ÚS 17/15
dle navrhovatelů zákaz překryvu úředních hodin v provozovnách a sídle, což znamená, že
insolvenční správce nemůže mít překrývající se úřední hodiny u více provozoven současně.
Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že tvůrce vyhlášky tak jen sofistikovaným způsobem sleduje
opačný záměr, než jaký legislativně vyjádřil zákonodárce. Ministerstvo spravedlnosti tuto vůli
zákonodárce umožnit svobodné zřizování provozoven insolvenčního správce dle jejich mínění
nahradilo vlastní specifickou vůlí, tedy znemožnit insolvenčním správcům zřizování
provozoven. V této spojitosti navrhovatelé poznamenali, že ministr spravedlnosti sice
deklaroval, že touto vyhláškou bojuje proti fiktivním provozovnám, ovšem samotná úprava
vyhlášky se nijak potíráním fiktivních provozoven nezabývá, ale zabývá se pouze
provozovnami jako takovými, tedy s negativními dopady i na nikoli fiktivní provozovny.
3. Navrhovatelé konkrétně uvádějí, že napadená vyhláška vybočuje z kautel stanovených
čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), když normotvorná kompetence
Ministerstva spravedlnosti ve vazbě na provozovny insolvenčních správců dle ustanovení § 5a
odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších změn,
zahrnuje jen a pouze stanovení podrobností o úředních hodinách provozovny, o označování
sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v
provozovně. Ministerstvo spravedlnosti ovšem limity tohoto zákonného zmocnění dle
navrhovatelů výrazně překročilo, když v novelizovaném znění ustanovení § 4 odst. 2
napadené vyhlášky totiž nad rámec zákona založilo povinnost fyzické přítomnosti
insolvenčních správců v provozovně po celou dobu úředních hodin. Ministerstvo
spravedlnosti tudíž v rozporu se zákonem stanovilo svou vyhláškou povinnost insolvenčních
správců zdržovat se nepřetržitě v době úředních hodin v provozovně. Navrhovatelé namítli, že
tato povinnost ze zákona o insolvenčních správcích nevyplývá, což dle nich jasně dovodila
judikatura obecných soudů, a je to závěr, s nímž se prý evidentně ztotožňuje i samo
Ministerstvo spravedlnosti, jež jako správní orgán nadaný dohledovou a sankční pravomocí
dosud nepovažuje za porušení zákona o insolvenčních správcích skutečnost, nachází-li se v
provozovně osoba odlišná od insolvenčního správce, byla-li jím k předmětným činnostem
řádně pověřena a zmocněna. Ministerstvo spravedlnosti proto zcela vědomě zavádí na úrovni
vyhlášky zcela novou právní povinnost, o níž ví, že nemá v zákoně žádnou oporu.
4. Navrhovatelé dále tvrdí, že vydání vyhlášky je excesem výkonné moci, a to nejen ve
vztahu k moci zákonodárné, ale též moci soudní. Vyhláška je v rozporu s tím, k čemu by měla
podzákonná exekutivní normotvorba sloužit. Její úlohou totiž není a nemůže být výklad
zákona (v daném případě zákona o insolvenčních správcích). Tím totiž dochází k
nepřípustnému zásahu též do moci soudní, která již výklad zákona podala. Vyhláška dle
názoru navrhovatelů nerespektuje výklad zákona o insolvenčních správcích zaujatý
Občanskoprávním a obchodním kolegiem Nejvyššího soudu prostřednictvím publikace
rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 27. 6. 2014, č. j. 2 VSOL 358/2014-B-17
(publikováno jako R 91/2014), které interpretovalo příslušná ustanovení zákona o
insolvenčních správcích tak, že skutečný výkon činnosti insolvenčního správce v jeho sídle a
provozovně (provozovnách) není podmíněn faktickou přítomností insolvenčního správce.
Podle názoru Nejvyššího soudu tedy ze zákona o insolvenčních správcích povinnost osobní
přítomnosti insolvenčního správce na provozovně nevyplývá. Přitom v pojetí moderní
liberální demokracie je soudní moc chráněna před zásahy výkonné moci mimo jiné tím, že
soudce je vázán jen zákonem, nikoli nařízeními a vyhláškami, které přijímá moc výkonná.
Navrhovatelé usuzují, že pokud tedy nezávislý soud dospěl k závěru, že výkon činnosti
insolvenčního správce v jeho sídle a provozovně (provozovnách) není podmíněn faktickou
přítomností insolvenčního správce, je zakotvení povinnosti osobní přítomnosti správce
pokusem o popření demokratického principu, a to ochrany soudní moci před zásahy ze strany
Pl. ÚS 17/15
výkonných orgánů státní moci. K tomu navrhovatelé dodávají, že i kdyby bylo lze
zmocňovací ustanovení § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních správcích vyložit tak, že svěřuje
Ministerstvu spravedlnosti kompetenci uložit insolvenčním správcům povinnost osobní
přítomnosti v provozovně, jednalo by se o neústavní postup delegující na exekutivu
zákonodárnou pravomoc. Jedině Parlament je totiž povolán k tomu, aby měnil zákon, a v
demokratickém právním státě je nemyslitelné, aby byl zákon měněn orgány moci výkonné.
5. Navrhovatelé jsou též názoru, že vyhláška porušuje i čl. 4 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod (dále též „Listina“), dle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Nejen že v
daném případě dle jejich mínění není splněna formální podmínka v podobě zákonného
zmocnění, ale lze pochybovat i o tom, je-li splněna materiální podmínka záležející v
zachování základních práv a svobod. Nucená osobní přítomnost insolvenčních správců v
provozovnách představuje nadměrný zásah do jejich osobní svobody a svobody pohybu a
pobytu dle čl. 8 a čl. 14 Listiny. Sleduje-li se citovanou novelou zkvalitnění a zajištění
potřebné odbornosti při výkonu veškeré činnosti insolvenčního správce v průběhu celého
insolvenčního řízení, pak lze mít dle navrhovatelů za to, že prostředky uvedenými ve vyhlášce
(přijímat písemnosti, shromažďovat podklady pro insolvenční řízení, umožňovat účastníkům
insolvenčního řízení nahlížení do seznamu přihlášených pohledávek a do dokladů, na jejichž
základě byl sestaven apod.) nebude sledovaného účelu docíleno. Tyto úkony budou činěny na
úkor nepochybně důležitější a pro naplnění řádného účelu insolvenčního řízení smysluplnější
činnosti spočívající ve zjišťování stavu majetku dlužníka v terénu a vyvíjení potřebného úsilí
o zachování provozu dlužníkova závodu, osobní účasti při soudních jednáních (kterých se
bude moci namísto něj paradoxně účastnit jakákoliv svéprávná fyzická osoba bez ohledu na
dosažené vzdělání a kvalifikaci) a osobní účasti při jednání s věřitelskými orgány, orgány
veřejné správy a plněním celé řady co do své podstaty sofistikovanějších úkonů. Navrhovatelé
uzavírají, že úkolem insolvenčního správce je vykonávat funkci s odbornou péčí a ve
společném zájmu věřitelů (§ 36 odst. 1 insolvenčního zákona) tak, aby došlo k co
nejrychlejšímu a co nejvyššímu uspokojení věřitelů uplatňujících pohledávky za insolvenčním
dlužníkem (§ 5 téhož předpisu). Dle jejich přesvědčení v rozporu s představou Ministerstva
spravedlnosti není úkolem insolvenčního správce obstarávat pomocné administrativní práce
vyjmenované v § 4 vyhlášky. Zatížení insolvenčního správce nadměrnou administrativou je
ve skutečnosti kontraproduktivní a naplnění cílů insolvenčního řízení výrazně ztěžuje.
6. Závěrem skupina 21 senátorů navrhla, aby Ústavní soud svým nálezem ustanovení § 3
odst. 2 a ustanovení § 4 odst. 2 napadené vyhlášky zrušil.
II.
Vyjádření účastníka řízení
7. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl stejnopis návrhu zaslán Ministerstvu
spravedlnosti jako účastníku řízení (dále též „Ministerstvo“). To ve svém vyjádření vyslovilo
nesouhlas s návrhem na zrušení napadených ustanovení vyhlášky.
8. Ministerstvo nejprve zdůraznilo, že potřeba přijmout vyhlášku, která by blíže
specifikovala zákonné povinnosti ohledně činností, které je insolvenční správce ve
vymezených úředních hodinách ve své provozovně povinen vykonávat, podrobnosti o
úředních hodinách provozoven a pravidla pro jejich označování, vyvstala v souvislosti
s přijetím revizní novely insolvenčního zákona, která nabyla účinnosti 1. ledna 2014. V
důvodové zprávě k revizní novele se dle Ministerstva uvádí, že se změnou principu určování
Pl. ÚS 17/15
insolvenčních správců a jejich seznamu souvisí změna nového vymezení provozovny
insolvenčního správce, která je ve své podstatě zrovnoprávněna se sídlem. Reakce na vydání
nyní napadené vyhlášky ze strany insolvenčních správců prý byla z jejich pohledu
pragmatická - zvyšování počtu provozoven za účelem zvýšení objemu nápadu kauz. Tento
fakt dle Ministerstva ale znamenal jejich větší časové zatížení, nemožnost osobního výkonu
činnosti insolvenčního správce vůči dlužníkům a nárůst nákladů, a to na obou stranách. Z
povahy věci pak jednoznačně vyplývá, že insolvenční správci s vysokým počtem provozoven
nebyli objektivně schopni veškeré činnosti, které podle zákona musí s odbornou péčí
vykonávat, ve velkém množství zapsaných provozoven zajišťovat, v důsledku čehož
docházelo následně též k nepříznivému zásahu do kvality průběhu insolvenčních řízení, a tím
i k porušování jak zákona o insolvenčních správcích, tak i insolvenčního zákona.
9. Ministerstvo uvedlo, že pro vyhodnocení naplnění ústavních požadavků je významné,
že insolvenční zákon a zákon o insolvenčních správcích obecně obsahují povinnosti, ze
kterých plyne povinnost osobního výkonu funkce insolvenčního správce, přičemž tam, kde je
možné, aby za insolvenčního správce jednala jiná osoba, je toto výslovně stanoveno zákonem.
Nejedná se tedy o vybočení z principů čl. 2 odst. 3 a odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 či čl. 4
Listiny. Ze zákonné úpravy, smyslu a účelu zákona a jeho výkladu tak dle názoru
Ministerstva jasně vyplývá, že není-li stanoveno výslovně jinak, existuje v rámci
insolvenčního řízení povinnost osobního výkonu činnosti insolvenčního správce. Pouze v
případě výslovné úpravy je možné, aby za insolvenčního správce jednala jiná osoba. Vyhláška
po novele sama nikterak nestanovuje jiné či nové povinnosti, které by již nebyly stanoveny
zákonem. Zákon o insolvenčních správcích v § 5a odst. 4 zcela jasně stanoví, že provozovnou
insolvenčního správce je místo, ve kterém ve vymezených dnech a hodinách insolvenční
správce skutečně vykonává činnost. V kontextu § 36 insolvenčního zákona a konečně i
insolvenčního zákona obecně zcela jasně vyplývá, bez ohledu na podzákonný text vyhlášky,
povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně. Skutečný výkon činnosti v
provozovně přitom dle Ministerstva znamená, že by se ve svých provozovnách měl
insolvenční správce (vyjma určitých zákonem předvídaných případů, kterými jsou např. účast
na nařízeném soudním jednání, účast na přezkumném jednání a schůzi věřitelů apod., kdy je
zřejmé, že nebude v sídle nebo v úředních hodinách v dané provozovně osobně přítomen)
pravidelně fyzicky zdržovat, aby v důsledku zřizování nepřiměřeného počtu provozoven
nedocházelo k porušování společného zájmu věřitelů na řádném (a ve vztahu k provozovnám
myšleno též osobním) výkonu jeho funkce. Konečně má být tímto požadavkem především
zajištěn kontakt insolvenčního správce s dlužníkem, do jehož řízení byl ustanoven, a
svědomitý výkon funkce s odbornou péčí, tedy v souladu se zákonem.
10. Namítaný nedostatek zákonného zmocnění ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy vzhledem k
požadavku fyzické přítomnosti insolvenčního správce v provozovně po dobu úředních hodin
pokládá Ministerstvo za neopodstatněný. Vyhláška ve znění po novele dle něj jen popisuje
formu, respektive způsob plnění povinností, nepřikazuje nové povinnosti nad zákonný rámec,
což ostatně požaduje i Ústavní soud (nález sp. zn. Pl. ÚS 36/11 ze dne 20. 6. 2013, bod 49),
když za určité jádro testu zmocňovacího ustanovení lze považovat kladnou odpověď na
otázku, zda by zákonná úprava byla samostatně aplikovatelná i bez prováděcí vyhlášky.
Vzhledem k výše uvedenému je dle Ministerstva možné na tuto otázku odpovědět kladně,
neboť v dané věci materie upravená novelizovanou vyhláškou nepochybně představuje jednu
z výkladových variant samotného zákona. Vyhláška ve znění po novele konkretizuje činnosti
a způsob jejich výkonu. Obdobně nález Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS
28/06, ve kterém posuzovaná vyhláška také prošla testem zmocňovacího ustanovení a podle
kterého předpokladem posouzení, zda podzákonný právní předpis byl vydán v mezích zákona,
Pl. ÚS 17/15
je, že ze zákonného zmocnění vyplývá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
Úprava nad zákonný standard je dle Ministerstva v daném případě právě konkretizace
povinností. Pro úplnost je nutné připomenout, že podzákonná normotvorba má již ze své
podstaty povahu dotváření zákonných pravidel, což dle mínění Ministerstva potvrzuje i
Ústavní soud, např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. 10. 2001. Napadená vyhláška ve
znění po novele byla vydána Ministerstvem spravedlnosti, tedy orgánem zmocněným v
ustanovení § 5 odst. 8 zákona o insolvenčních správcích, stanovuje toliko způsob výkonu
činnosti primárně stanovené v zákonech (počet hodin přítomnosti v provozovně jako nutnou
podmínku výkonu zákonných povinností, které je nutné vykonávat osobně) a v neposlední
řadě je i z předmětného zmocnění zřejmé, že jde o sféru, ve které dal zákonodárce prostor pro
úpravu formou vyhlášky.
11. Ministerstvo nesouhlasí s vývody navrhovatelů týkající se narušení principu dělby
moci, neboť předmětná vyhláška nejde nad rámec zákonných povinností, pravidla v ní určená
vycházejí ze smyslu a účelu zákona a pohybují se v jeho mezích. Vzhledem k tomu, že
vyhláška i její novela byla vydána na základě zmocnění zákona o insolvenčních správcích,
prošla legislativním procesem v souladu s Legislativními pravidly vlády a byla vyhlášena ve
Sbírce zákonů a rozvádí povinnosti stanovené zákonem, nelze hovořit o narušení dělby moci.
Ministerstvo připouští, že se Vrchní soud v Olomouci ve věci sp. zn. 2 VSOL 358/2014
neztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že skutečný výkon činnosti správce v
provozovně je nezbytně podmíněn jeho faktickou přítomností v úředních hodinách.
Ministerstvo je však přesvědčeno, že při tehdejší absenci posuzované podzákonné
normotvorby tím pouze zaujal jeden z možných výkladů ustanovení § 5a odst. 4 zákona o
insolvenčních správcích. Současně však shledal jako možný také výklad prvostupňového
soudu, byť na základě pouhého jazykového výkladu. Ministerstvo má za to, že pro
zpochybnění tohoto výkladu z hlediska účelu a smyslu předmětné normy ovšem nebyly
podány přesvědčivé důvody. Výklad soudu prvního stupně tak nebylo možné považovat
stricto sensu za rozporný se zákonem, nanejvýše za méně vhodný z hlediska zvolených
praktických zřetelů (jednodušší plnění vybraných povinností insolvenčního správce). Jinými
slovy řečeno, ani v případě, kdy se judikatura obecných soudů ustálí na určitém výkladu
zákona, nelze vyloučit (v mezích zákona a k jeho provedení) následnou podzákonnou
konkretizaci prováděné normy prostřednictvím vyhlášky. Opačný přístup by totiž dle
Ministerstva a priori vylučoval možnost přijetí podzákonné úpravy v jiném časovém
okamžiku než v bezprostředním souběhu s účinností zákona. Později by totiž jakýkoliv
aktuálně aplikovaný výklad pro přijetí prováděcího předpisu již představoval substantivní
překážku, což je však úvaha jdoucí zcela proti smyslu (prováděcí) normotvorby. Nutno
zároveň připomenout, že v dané věci není nijak dotčen zákaz retroaktivity právního předpisu,
neboť vyhláška ve znění po novele nijak nemodifikuje (nekonkretizuje) rozsah práv a
povinností insolvenčních správců za dobu před její účinností.
12. K otázce tvrzeného zásahu do subjektivních zaručených práv Ministerstvo uvedlo, že
právo na podnikání je realizováno v mezích zákonů (čl. 26 odst. 2 Listiny včetně judikatury
Ústavního soudu na něj navazující, např. nález sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001),
pokud zákon sám nějaké omezení stanoví, nelze toto považovat za zásah do onoho práva, ba
naopak za jeho legitimní regulaci. Je třeba zdůraznit, že nutnost být fyzicky přítomen v
provozovně po dobu úředních hodin dopadá na insolvenčního správce v rozsahu 6 hodin
týdně v jedné provozovně, nelze tedy hovořit o nepřijatelném zásahu do základních práv či
omezení, které by mělo „rdousící“ dopad do jeho života či výkonu povolání (to by musel být
předepsaný pobyt zaměstnance v rozsahu 40 hodin týdně na pracovišti také). V návrhu
tvrzené srovnání s trestem domácího vězení tak dle Ministerstva nemá racionální základ. Není
Pl. ÚS 17/15
prý také pravdou, že by byl insolvenční správce za všech okolností nucen v provozovně po
dobu jejích úředních hodin setrvávat. Bude-li mít k tomu závažný a omluvitelný důvod, je
samozřejmě možné se po přechodnou dobu fyzicky v provozovně (po dobu jejích úředních
hodin) nezdržovat. K tomu Ministerstvo doplnilo, že za současné platné právní úpravy není
možné, aby si sám insolvenční správce „vybíral“, které činnosti bude vykonávat osobně (ve
smyslu svojí fyzickou přítomností), a které nikoli. Uzná-li však, že je vhodné nějakou činnost,
k níž je ze zákona aktuálně povinen a kterou by osobně vykonat nemusel nebo naopak, je to
samozřejmě možné po předchozím oznámení, řádném odůvodnění a vyznačení této
skutečnosti na informační tabuli.
13. Závěrem Ministerstvo navrhlo, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadených
ustanovení vyhlášky jako nedůvodný zamítl.
III.
Replika navrhovatelů
14. Vyjádření účastníka řízení bylo Ústavním soudem zasláno navrhovatelům k případné
replice. Ti ve své obsáhlé odpovědi setrvali na svém návrhu na zrušení napadené vyhlášky i
na argumentaci v něm obsažené a podrobně v ní vyvracejí argumenty Ministerstva.
15. Navrhovatelé jsou nadále přesvědčeni, že Ministerstvo při vydání novely vyhlášky
překročilo zákonné zmocnění vyjádřené v ustanovení § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních
správcích, přičemž vyjádření Ministerstva tento závěr nijak nevyvrací, ba naopak lze říci, že
Ministerstvo samo ukazuje na vybočení z mantinelů nastavených zmíněným zákonným
ustanovením pro odvozenou normotvorbu. Navrhovatelé namítají, že Ministerstvo předně
neuvádí, odkud čerpá své přesvědčení, že jej zákon zmocňuje uložit insolvenčním správcům
povinnost nepřetržité osobní přítomnosti na provozovně. Zákonné zmocnění směřující k
podrobnější úpravě činností, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně,
dle navrhovatelů nezahrnuje stanovení konkrétního způsobu, jak má insolvenční správce tyto
povinnosti zajišťovat. Po negativních zkušenostech se „zmocňovacími zákony“ je v
podmínkách moderního demokratického právního státu nepřípustný extenzivní výklad
zmocňovacích ustanovení. Jestliže zákon Ministerstvo spravedlnosti zmocnil k stanovení
okruhu činností, jež mají být zajištěny v provozovně, nelze dle jejich názoru toto zmocnění
extenzivně vykládat tak, že je tím dáno zmocnění ke stanovení konkrétního způsobu, jak má
být ta která činnost zajišťována. Stanovením povinnosti nepřetržité fyzické přítomnosti v
provozovně po celou dobu úředních hodin nejsou totiž pouze konkretizovány činnosti
insolvenčního správce či stanoven způsob jejich výkonu, jak tvrdí Ministerstvo. Navrhovatelé
v této spojitosti zdůraznili, že z pohledu zákonodárce je podstatný výsledek, jehož má být
dosaženo, tedy aby stanovený okruh činností byl na provozovně zajištěn, nikoliv však to, jak
tohoto výsledku insolvenční správce dosáhne. Ostatně činnosti, jež má podle vyhlášky
insolvenční správce na provozovně zajišťovat, jsou dle mínění navrhovatelů vskutku činnosti
administrativní povahy a stanovení povinnosti osobního výkonu těchto činností insolvenčním
správcem by bylo z hlediska deklarovaných cílů insolvenčního zákona, zákona o
insolvenčních správcích a prováděcích předpisů kontraproduktivní.
16. Navrhovatelé dále zpochybnili odkaz Ministerstva na dle jejich názoru excesivní a v
ostatních soudních krajích se nevyskytující judikaturu Krajského soudu v Ostravě, která navíc
Pl. ÚS 17/15
neobstála v odvolacím a dovolacím přezkumu. Pokud by tedy měla být v této věci zohledněna
relevantní judikatura soudů, pak je zřejmé, že napadená vyhláška nerespektuje výklad zákona
o insolvenčních správcích v té podobě, ve které jej vykládá Vrchní soud v Olomouci, potažmo
Nejvyšší soud. Podle této interpretace totiž není skutečný výkon činnosti insolvenčního
správce v jeho sídle a provozovně (provozovnách) podmíněn faktickou přítomností
insolvenčního správce. Povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně
tedy ze zákona nevyplývá. Podle mínění navrhovatelů tedy nemůže Ministerstvo
spravedlnosti nalézt v zákonné úpravě oporu pro podzákonnou právní úpravu, pokud v zákoně
oporu pro takový výklad neshledává ani relevantní judikatura vrcholných soudů. Odkaz na
regionální rozhodovací praxi prvoinstančního soudu v této souvislosti postrádá jakoukoliv
přesvědčivost, neboť se neopírá ani o formální, ani o materiální důvody správnosti takové
interpretace zákona. Jestliže je tedy převažující výklad takový, že z žádného zákona povinnost
osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně neplyne, pak prováděcí právní
předpis dle navrhovatelů jednak překračuje zákonné zmocnění, jednak vybočuje z mezí
zákona, tedy ocitá se nepřípustně praeter legem v rozporu s dikcí čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 3
Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
17. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že novelizovaná vyhláška nejen že nevyhovuje
formální podmínce, aby byla vydána na základě a v mezích zákona, ale též materiálnímu
požadavku, aby byly povinnosti ukládány jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4
odst. 1 Listiny), aby meze základních práv a svobod byly za podmínek stanovených Listinou
upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny) a aby omezení základních práv nebyla
zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Stanovením
povinné osobní přítomnosti insolvenčního správce v provozovně po celou dobu úředních
hodin (tj. nepřetržitě alespoň 6 hodin denně) je dle nich omezeno právo na svobodu pohybu a
pobytu (čl. 14 Listiny), jež smí být omezeno zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro
bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod
druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody (čl. 14 odst. 3 Listiny).
Povinná osobní přítomnost správce v provozovně rovněž zasahuje do práva podnikat a
provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny), když výkon činnosti
insolvenčního správce dle navrhovatelů naplňuje všechny znaky legální definice podnikání,
čemuž nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu ve vztahu k soudním exekutorům, přičemž
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností přitom může stanovit pouze
zákon (čl. 26 odst. 2 Listiny). V obou případech tedy uvedená práva mohou být podle Listiny
omezena, stát se tak nicméně může jedině zákonem. Tím jistě není dle navrhovatelů
vyloučeno, aby podzákonné předpisy podmínky a meze realizace ústavních práv upravily
podrobněji, vždy se tak ale musí dít secundum et intra legem, tzn. základ omezení ústavního
práva musí vždy vyplývat ze zákona, což v daném případě není splněno. Navrhovatelé
uzavírají, že Ministerstvo spravedlnosti tudíž tuto povinnost svou vyhláškou konstruuje zcela
nově a bez zákonné opory.
18. V souvislosti s tím navrhovatelé opětovně vyzdvihují, že insolvenční zákon ani zákon
o insolvenčních správcích neobsahuje obecnou povinnost osobního (fyzického) výkonu
funkce insolvenčního správce, jak se prý snaží Ministerstvo spravedlnosti Ústavnímu soudu
podsunout. Je třeba si povšimnout, že zákonodárce stanoví, že insolvenční správce příslušné
činnosti v provozovně jen zajišťuje. Z toho lze dle jejich názoru dovodit, že je toliko na
uvážení insolvenčního správce, zda dané činnosti zajistí svou vlastní činností anebo je svěří
svým zaměstnancům, event. jiným osobám. Tomuto konceptu pak odpovídají též ustanovení §
23, § 37 odst. 2 a § 40 odst. 3 insolvenčního zákona, které výslovně počítají s využitím
zaměstnanců insolvenčního správce, popřípadě i jiných osob při zabezpečování jeho činností
Pl. ÚS 17/15
a úkolů. Tak je tomu dle navrhovatelů ostatně při jakékoliv podnikatelské činnosti (§ 430
občanského zákoníku), resp. činnosti právnické osoby (§ 166 a § 167 občanského zákoníku).
Jinou věcí pak je, že insolvenční správce samozřejmě odpovídá za řádný výběr osob svých
spolupracovníků, řádné vymezení jejich působnosti, jakož i za řádnou kontrolu jejich činnosti
tak, aby byl naplněn postulát odborné péče. Navenek odpovídá osobně vždy sám insolvenční
správce, a to ať už jde o soukromoprávní odpovědnost (§ 37 insolvenčního zákona) či o
odpovědnost veřejnoprávní (§ 36b a § 36c zákona o insolvenčních správcích).
19. Osobní výkon funkce insolvenčního správce dle navrhovatelů neznamená, že veškerou
činnost vykonává přímo sám insolvenční správce. V rámci agendy insolvenčního správce je
třeba provádět řadu činností administrativního charakteru, jež běžně zastávají zaměstnanci
insolvenčního správce. Insolvenční správce tak např. přezkoumává přihlášky pohledávek a
zaujímá k nim stanovisko, konkrétní vytvoření seznamu přihlášených pohledávek je však už
písařskou záležitostí, jíž bývá pověřován administrativní pracovník. V tomto ohledu není dle
navrhovatelů interní dělba práce v kanceláři insolvenčního správce nepodobná interní dělbě
práce v jednotlivých odděleních insolvenčních soudů. Navrhovatelé argumentují ustanovením
§ 11 písm. m) zákona o vyšších soudních úřednících, dle něhož je vyšší soudní úředník v
insolvenčním řízení oprávněn vykonávat zásadně všechny činnosti a úkony soudu s výhradou
výslovně vyjmenovaných výjimek. Obdobně to platí též pro asistenty soudců (§ 13
insolvenčního zákona). Stejně jako insolvenční správce ani soudce insolvenčního soudu
nevykonává veškerou činnost insolvenčního soudu sám, neboť by to nebylo fyzicky možné a
vzhledem k marnění jeho odbornosti ani ekonomické. Pokud je soudce insolvenčního soudu
schopen dohlížet na veškerý soudní aparát ve stovkách až tisících insolvenčních řízení, které
má přiděleny, není důvod, proč by totéž neměl zvládat insolvenční správce, resp. jeho
ohlášený společník.
20. Za překvapující, nepřesvědčivou a těžko přijatelnou pak navrhovatelé pokládají
závěrečnou část vyjádření Ministerstva, dle kterého není také pravdou, že by byl insolvenční
správce za všech okolností nucen na provozovně po dobu jejích úředních hodin setrvávat.
Navrhovatelé zdůrazňují, že povinnost osobně se zdržovat v provozovně po celou dobu
úředních hodin je pro insolvenčního správce (ohlášeného společníka) vyhláškou stanovena
jako bezvýjimečná. Její text s žádným „závažným a omluvitelným důvodem“, pro který by se
mohl insolvenční správce při zajišťování činností v provozovně nechat zastoupit, nepočítá.
Jestliže porušení povinnosti osobní přítomnosti zakládá (resp. při splnění dalších podmínek
může založit) spáchání správního deliktu, nelze dle navrhovatelů připustit takovou míru
neurčitosti a vágnosti právní úpravy, jež neumožňuje insolvenčnímu správci ex ante rozlišit,
zda jedná v souladu s právem anebo protiprávně (porušení zásady nullum crimen sine lege
certa).
21. Navrhovatelé se dále ve své replice rovněž obsáhle věnují otázkám testu
proporcionality v relaci k napadeným ustanovením vyhlášky, zpochybňují Ministerstvem
deklarované účely vyhlášky i její důsledky. Závěrem uvedli, že setrvávají na svém návrhu.
IV.
Vyjádření Veřejného ochránce práv
22. Na výzvu Ústavního soudu podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu sdělil Veřejný
ochránce práv, že do řízení o zrušení napadených ustanovení vyhlášky nevstupuje.
Pl. ÚS 17/15
V.
Upuštění od ústního jednání
23. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že ve
věci není třeba konat ústní jednání, neboť by nijak nepřispělo k dalšímu, resp. hlubšímu
objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů účastníků řízení. Nenařízení
ústního jednání odůvodňuje i skutečnost, že Ústavní soud ani nepovažuje za potřebné
provádět jakékoli dokazování. Účastníci řízení přitom konání ústního jednání ani
nepožadovali.
VI.
Podmínky meritorního posouzení návrhu
24. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených
částí vyhlášky a že návrh skupiny 21 senátorů splňuje všechny zákonem stanovené formální
náležitosti a byl podán osobami k tomu oprávněnými [§ 64 odst. 2 písm. b) zákona o
Ústavním soudu]. Zároveň neshledává žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo pro
zastavení řízení. Jsou tedy splněny podmínky pro jeho meritorní posouzení.
VII.
Ústavní konformita samotného vydání napadeného právního předpisu
25. Ústavní soud podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejprve zkoumal, zda
napadená vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou
stanovené kompetence.
26. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy svěřuje ministerstvům a jiným správním úřadům
pravomoc k vydávání podzákonných právních předpisů, k jejíž realizaci však může dojít jen
na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Uvedené ustanovení je
třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a
jasné [srov. nález ze dne 21. června 2000, sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287;
231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní
předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se
při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona, a nikoliv mimo zákon.
Ze zmocňovacího ustanovení musí být zároveň zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad
zákonný standard. Ani v takovém případě ovšem podzákonný právní předpis nesmí zasahovat
do věcí, k jejichž regulaci může dojít jen zákonem (tj. u nichž se uplatní tzv. výhrada zákona)
[srov. např. nález ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004
Sb.) nebo nález ze dne 25. března 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014
Sb.)].
27. Zmocnění Ministerstva spravedlnosti k vydání vyhlášky, kterou se stanoví podrobnosti
o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je
insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně vyplývá z ustanovení § 5a odst. 8
zákona o insolvenčních správcích. Vzhledem k zmocnění obsaženému v tomto zákonném
ustanovení je v případě dotčené vyhlášky zřejmé, že byla vydána státním orgánem k tomu
oprávněným. Jinou se ovšem jeví situace, pokud jde o posouzení, zda vyhláška v napadených
ustanoveních § 3 odst. 2 a § 4 odst. 2 překročila zákonné zmocnění dle § 5a odst. 8 zákona o
insolvenčních správcích, a ocitla se tak svou regulací mimo zákon, fakticky ho doplňujíc či
vykládajíc, a zda svou úpravou neporušila ústavní princip výhrady zákona.
Pl. ÚS 17/15
28. Zmocňovací ustanovení § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních správcích zní:
„Ministerstvo stanoví vyhláškou podrobnosti o úředních hodinách provozovny, o označování
sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v
provozovně.“
29. Ustanovení § 3 odst. 2 dotčené vyhlášky ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb. zní:
„Úřední hodiny každé provozovny musí být stanoveny tak, aby insolvenční správce v každé
provozovně zajišťoval činnosti podle § 4. Úřední hodiny žádné provozovny nesmí být zároveň
stanoveny na pracovní den, kdy insolvenční správce nebo ohlášený společník, je-li
insolvenčním správcem veřejná obchodní společnost, pravidelně zajišťuje činnost v sídle
insolvenčního správce.“
30. Ustanovení § 4 odst. 2 dotčené vyhlášky ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb. zní:
„Je-li insolvenční správce určen v insolvenčním řízení postupem podle § 25 insolvenčního
zákona, je insolvenční správce nebo ohlášený společník, je-li insolvenčním správcem veřejná
obchodní společnost, povinen svou nepřetržitou fyzickou přítomností v provozovně po celou
dobu úředních hodin zajišťovat alespoň v provozovně umístěné v obvodu soudu rozhodného
pro určení, a nemá-li takovou provozovnu, v nejbližší provozovně, činnosti bezprostředně
související s tímto insolvenčním řízením, a to zejména
a) shromažďování podkladů pro insolvenční řízení,
b) umožnění účastníkům insolvenčního řízení nahlédnout do seznamu přihlášených
pohledávek a do dokladů, na jejichž základě byl sestaven,
c) jednání s dlužníkem.“
31. Z doslovné dikce zmocňovacího ustanovení § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních
správcích je zřejmé, že zákonodárce povolal Ministerstvo spravedlnosti toliko k úpravě
podrobností týkajících se úředních hodin provozovny, označování sídla a provozovny a
činností, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně. Klíčovým k posouzení
ústavní konformity výše uvedených ustanovení vyhlášky se jeví výklad pojmu „podrobnosti“
obsaženého ve zmocňovacím ustanovení v kontextu smyslu a účelu celého zmocňovacího
ustanovení i předmětné zákonné úpravy. Zatímco navrhovatelé jsou názoru, že tento pojem
neumožňuje Ministerstvu přijmout úpravu regulující konkrétní způsob výkonu činností ze
strany insolvenčního správce, jež musejí být v provozně zajištěny, a to s odkazem na
nepřípustný extenzivní výklad zmocňovacích ustanovení a rozpor se smyslem a účelem
zákona, Ministerstvo je přesvědčeno, že z ustanovení § 36 i obecně z celého insolvenčního
zákona zcela jasně bez dalšího vyplývá povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce
v provozovně, a i proto nejde o uložení povinnosti nad rámec zákona.
32. Ústavní soud se již k požadavkům kladeným na zmocňovací ustanovení zákonů a
jejich charakter v minulosti vyjádřil, a sice tak, že „[p]ři respektování dělby moci (restriktivní
výklad zákonného zmocnění) a principu právní jistoty je (a má být) zmocnění pro vydání
právního předpisu natolik přesné a konkrétní, co do svého rozsahu, obsahu a účelu, že
ministerstvo či jiný správní orgán nemá možnost se od zákonných limitů odchýlit, a uplatnit
Pl. ÚS 17/15
tak např. svou vlastní právní (politickou) vůli vzdor parlamentu. Takový požadavek na
zákonné zmocnění, aby co nejpřesněji vymezovalo obsah, účel a rozsah úpravy, lze dovodit z
principu předvídatelnosti práva založeného na čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. např. nález ze dne
12. března 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, publikovaný pod č. 116/2008 Sb.]. Nerespektování
některého ze tří prvků zmocňovací normy vede k závěru o nedostatku zákonného zmocnění k
vydání prováděcího předpisu“ (bod 60 písm. b/ cit. plenárního nálezu).
33. Výraz „podrobnosti“ v tomto ohledu sám o sobě nepatří k nejvýstižnějším a existuje tu
nikoli nevýznamný rozdíl mezi jeho používáním v aktech ústavního pořádku (srov. kupř. čl.
25 odst. 1, čl. 32 odst. 6 Listiny aj.) a ve zmocňovacích ustanoveních obyčejných zákonů pro
účely odvozené právotvorby. V prvně uvedeném případě není zákonodárce, inter alia,
limitován taxativním výčtem blíže specifikovaných prvků tvořících předmět zákonné úpravy.
Ani ve druhém případě neznamená jeho použití ve zmocňovacích ustanoveních adresovaných
orgánům moci výkonné bez dalšího nepřesnost, nekonkrétnost, a v posledku nedostatek
zákonného zmocnění jako takového. Je však třeba jej vždy vykládat v úzké vazbě na
konkrétní, zákonodárcem zamýšlený a předvídaný předmět podzákonných předpisů, ať už je
pojat do samotného textu zmocňovací normy, anebo vyplývá ze zákonné úpravy, jež se ke
zmocnění váže. Přitom taková vazba mezi zmocněním a konkrétní zákonnou úpravou tu
z povahy věci vždy existovat musí, aby takové zmocnění dostálo výše nastíněným
požadavkům.
34. Již z textu předmětného zmocňovacího ustanovení § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních
správcích je patrné, že Ministerstvo spravedlnosti smí v jeho rámci upravit jen podrobnosti
mající bezprostřední vztah k otázkám úředních hodin provozovny, označování sídla a
provozovny insolvenčního správce a činností, které je insolvenční správce povinen zajišťovat
v provozovně. Vycházeje pak pouze z dikce zmocňovací normy, bylo by možno dospět
k závěru, že i úprava způsobu, jakou mají být tyto činnosti zajišťovány, a nikoli jen
specifikace těchto činností v provozovnách, náleží Ministerstvu spravedlnosti. Nicméně nelze
vyjít izolovaně jen z textu zákonného zmocnění. Zohlednit je třeba také smysl a účel zákonné
úpravy, která je se zmocněním spojena. Pro zhodnocení, zda stanovení nepřetržité fyzické
přítomnosti insolvenčního správce po celou dobu úředních hodin provozovny (ne)vybočilo
z daného zákonného zmocnění, je zapotřebí přihlédnout též k smyslu a účelu provozoven, jak
je zákonodárce vystihl, jakož i k povaze činností vykonávaných insolvenčním správcem.
35. Ministerstvo je v prvé řadě přesvědčeno, že z ustanovení § 36 (odst. 1) insolvenčního
zákona, jakož i z tohoto zákona jako celku bezpochyby vyplývá povinnost osobní přítomnosti
insolvenčního správce v provozovně. Ústavní soud tomuto závěru nemůže přisvědčit.
Ustanovení § 36 odst. 1 insolvenčního zákona jen stanoví, že insolvenční správce je povinen
při výkonu funkce postupovat svědomitě a s odbornou péčí a vyvinout veškeré úsilí, které lze
po něm spravedlivě požadovat, aby věřitelé byli uspokojeni v co nejvyšší míře. Společnému
zájmu věřitelů je povinen dát při výkonu funkce přednost před zájmy vlastními i před zájmy
jiných osob. O osobním výkonu funkce ve smyslu provádění veškerých úkonů výhradně
sebou samým insolvenční zákon v citovaném ustanovení, ale ani jinde nepojednává a bylo by
poněkud v rozporu se smyslem a účelem insolvenčního řízení a poslání insolvenčního
správce, kdyby tomu tak i bylo. Naopak, jak i tvrdí navrhovatelé, zákon výslovně počítá s
výkonem práce zaměstnanci u insolvenčního správce (srov. § 23, § 37 odst. 2 a § 40 odst. 3
insolvenčního zákona). Zvláště pak uvedená ustanovení § 37 odst. 2 a § 40 odst. 3 tohoto
předpisu zřetelně akcentují skutečnost, že insolvenční správce může užít jiných osob k plnění
svých úkolů (kupř. zastupování správce v soudních řízeních apod.), nevyžaduje-li zákon, aby
v určitých případech provedl daný úkon osobně.
Pl. ÚS 17/15
36. Ani ze zákona o insolvenčních správcích nevyplývá žádný požadavek osobního
výkonu funkce insolvenčního správce. Užívá-li pak zákonodárce v tomto zákoně slovní obrat
„skutečně vykonává činnost“ (§ 5a odst. 1 a 4), není možno je vykládat tak, že se jím rozumí
osobní výkon činností samotným správcem, nýbrž že je ve svém sídle či provozovně fakticky
činný, byť jsou konkrétní činnosti zajišťovány jeho zaměstnanci nebo jinými pověřenými,
zmocněnými osobami. Ostatně i samotné zákonné zmocnění v § 5a odst. 8 zákona o
insolvenčních správcích jednoznačně hovoří toliko o povinnosti „zajistit“ realizaci činností
v provozovnách, a nikoli o povinnosti je osobně vykonávat. Již odsud je zřejmé, že založením
povinné přítomnosti samotných správců v provozovnách se vyhláška v rozporovaných
ustanoveních ocitá v prostoru mimo zákon (praeter legem), resp. schází zde zřejmá vůle
zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
37. Jestliže Ústavní soud shledal protiústavní stanovení povinnosti „nepřetržité fyzické
přítomnosti“ po celou dobu úředních hodin, pozbylo tím smysl i ustanovení § 3 odst. 2 věty
druhé napadené vyhlášky. Toto ustanovení ve spojení s povinností fyzické přítomnosti mělo
zajistit, aby insolvenční správce mohl mít nejvíce jedno sídlo a čtyři provozovny. Takové
omezení je však v rozporu se zákonem o insolvenčních správcích. Tento zákon v § 5a odst. 5
stanoví, že svoji činnost může insolvenční správce vykonávat i ve více provozovnách, pokud
k nim insolvenční správce má vlastnické nebo užívací právo. V obvodu jednoho okresního
soudu může mít insolvenční správce pouze jednu provozovnu, přičemž v obvodu jednoho
krajského soudu může mít více provozoven; tento počet přitom není zákonem omezen. Jediné
omezení tak představuje počet okresních soudů zřízených v obvodu krajského soudu. A právě
tento zákonodárcem nastavený limit zmíněné ustanovení vyhlášky snižuje. Ustanovení § 3
odst. 1 napadené vyhlášky stanoví, že provozovna musí být pro veřejnost otevřena „alespoň
šest hodin denně, a to pravidelně alespoň jeden den v týdnu“. Vzhledem k tomu, že nutnost
být fyzicky přítomen v provozovně po dobu úředních hodin dopadá na insolvenčního správce
v rozsahu 6 hodin týdně v jedné provozovně, a to vždy v rozmezí od 7:00 do 18:00 hodin bez
možnosti překryvu s dobou, kdy se má insolvenční správce zdržovat ve svém sídle, je zcela
zřejmé, že žádný insolvenční správce nyní nemůže reálně zřídit více než čtyři provozovny,
má-li vyhovět podmínkám nastaveným vyhláškou. Tento počet je o poznání nižší než počet
okresních soudů v České republice. Ústavní soud proto nemohl dospět k jinému závěru, než
že vyhláška stanovením povinnosti nepřetržité fyzické přítomnosti insolvenčního správce v
provozovně vybočila z mezí zákonného zmocnění § 5a odst. 8 zákona o insolvenčních
správcích, vstoupila do prostoru regulovaného zákonem a zasáhla do vůle zákonodárce, jejímž
odrazem je příslušná zákonná úprava zřizování provozoven insolvenčním správcem. Takový
postup je tudíž neslučitelný s čl. 79 odst. 3 Ústavy.
38. Jakkoli Ústavní soud nemíní rozporovat tvrzení Ministerstva spravedlnosti o tom, že
ze strany některých insolvenčních správců docházelo ke zřizování fiktivních provozoven,
nelze přehlédnout, že přijaté opatření v podobě napadených ustanovení vyhlášky postihuje
bez jakéhokoli rozlišení všechny insolvenční správce, kteří zřídili větší počet provozoven.
Tedy i ty, jejichž provozovny fakticky existovaly a skutečně fungovaly. Jakkoli si asi sotva
lze představit, že by insolvenční správce dokázal efektivně zřídit provozovnu v obvodu
každého okresního soudu v České republice, neznamená to, že lze bez dalšího mantinely
nastavené zákonodárcem modifikovat, byť i takto nepřímo. Ústavní soud naopak souhlasí
s míněním navrhovatelů, kteří poukázali na to, že přijetím vyhlášky č. 101/2015 Sb. došlo též
k zásahu do práva na podnikání ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť v intencích zákona o
insolvenčních správcích a souvisejících předpisů je jen na insolvenčních správcích, aby sami
uplatnili své schopnosti a dovednosti a zhodnotili své ekonomické možnosti. Právě tyto jejich
Pl. ÚS 17/15
možnosti jsou vlastně tím zásadním a, dlužno říci, přirozeným (neumělým) omezujícím
faktorem pro zřizování nadměrného počtu provozoven. Skutečnost, že v některých případech
může jít o provozovny fiktivní, je ovšem záležitostí zcela jinou a postih takových
insolvenčních správců bude v případě takového zjištění nepochybně namístě. Zde přitom platí
výhrada zákona, poněvadž podmínky a omezení pro výkon činností insolvenčního správce
může stanovit jen zákon (čl. 26 odst. 2 Listiny). Zákonodárce tyto podmínky v insolvenčním
zákoně a zákoně o insolvenčních správcích pro dotčenou oblast zřizování provozoven
nastavil, avšak Ministerstvo spravedlnosti, jak je z výše uvedeného patrné, nezmocnil k jejich
dalšímu přetváření.
39. Napadená vyhláška výslovně ukládá insolvenčním správcům povinnost nepřetržité
fyzické přítomnosti na určitém místě – v provozovně. Taková povinnost by však mohla být
uložena pouze na základě zákona a v jeho mezích (článek 4 odst. 1 Listiny). Ministerstvo
spravedlnosti tak nejen stanoví podmínky a omezení podnikání, ale bez zákonného zmocnění
ukládá insolvenčním správcům i povinnost.
40. Vyhláška se tedy v napadených ustanoveních pohybuje mimo hranice zákona a již
tento důvod sám o sobě postačuje k její derogaci. Za daných okolností se tedy Ústavní soud
již nezabýval dalšími argumenty, které účastníci řízení ve svých podáních vznesli. Vzhledem
k tomu, že napadená ustanovení vyhlášky jsou v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, čl. 4 odst. 1 a
čl. 26 odst. 1 Listiny, vyhověl Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
předmětnému návrhu a tuto vyhlášku zrušil.
P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu).
V Brně dne 9. února 2016
Pavel Rychetský
předseda Ústavního soudu

Vydáno: 09. February 2016
Vloženo: 25. February 2016