JUDIKATURA

Rozhodnutí Ústavního soudu IV. ÚS 3062/14

Přiměřenost pokuty za správní delikt

Právní věty

  1. Sankce by měla být přiměřená nejen k objektivní a subjektivní závažnosti správního deliktu, ale rovněž k osobě delikventa a jeho osobním poměrům. Vytvoření dolní hranice, a to nikoliv malou částkou, eliminuje možnost správního uvážení příslušného orgánu veřejné moci. Zmenšuje se tak možnost plastičtějšího "ohodnocení" protiprávního jednání pachatele správního deliktu a možnost diferencování závažnosti a okolností obdobného jednání různých přestupců. Uplatnění zásady lex dura sed lex by se, s ohledem na okolnosti případu, i na zmíněná východiska, jevilo jako nepřiměřená tvrdé, a to tím spíše, že ještě před podáním ústavní stížnosti Ústavní soud právě takovou tvrdost vyloučil. K tomu čtvrtý senát Ústavního soudu současně připomíná, že je třeba toto hledisko důkladně posuzovat. Na rozdíl od jiného případu, který řešil (sp. zn. IV. ÚS 3292/13), a v němž se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval uloženou výši pokuty, v projednávaném případě tato okolnost nenastala. Přiměřenost pokuty nebyla soudy v daném případu s ohledem na okolnosti řádně zdůvodněna a navíc po té době kdy, jak shora uvedeno, probíhalo řízení o zrušení části zákona.

IV.ÚS 3062/14 ze dne 27. 5. 2015
Přiměřenost uložené pokuty za správní delikt

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky

Ústavní soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Lichovníka a soudců Vlasty Formánkové a Vladimíra Sládečka mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti Karla Rosmarina, právně zastoupeného JUDr. Milanem Ostřížkem, advokátem se sídlem advokátní kanceláře Ostrava, Sadová 553/8, směřující proti rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský a Olomoucký kraj ze dne 28. června 2012, sp. zn. 10-2012-5154, č.j. 5154/10.72/12/14.3, a Státního úřadu inspekce práce ze dne 19. října 2012, č.j. 3107/1.30/12/14.3, a rozsudkům Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. října 2013, č.j. 78 Ad 71/2012-41, a Nejvyššího správního soudu ze dne 10. července 2014, č.j. 3 Ads 101/2013-28, za účasti Krajského soudu v Ostravě a Nejvyššího správního soudu, takto:

I. Rozsudky Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. října 2013, č.j. 78 Ad 71/2012-41, a Nejvyššího správního soudu ze dne 10. července 2014, č.j. 3 Ads 101/2013-28, došlo k porušení práv stěžovatele na rovnost dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod, práva na ochranu majetku dle čl. 11 odstavce 1 Listiny základních práv a svobod a práva na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny základních práv a svobod.

II. Uvedená rozhodnutí se proto ruší.

III. V ostatním se ústavní stížnost odmítá.

Odůvodnění:

I.
Včas podanou ústavní stížností splňující i další náležitosti podání dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví citovaných rozhodnutí, neboť má za to, že jimi byla narušena jeho práva. V ústavní stížnosti přitom zopakoval své námitky, užité již v předchozích řízeních, přičemž v postupu orgánů veřejné moci tvrdil zásah do svých zaručených práv zakotvených v zásadě in dubio pro reo a dále v čl. 1 Ústavy ČR, v čl. 1, v čl. 2 odstavcích 2 a 3, v čl. 11 odstavci 1 a v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

Výše uvedeným rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Moravskoslezský a Olomoucký kraj byla stěžovateli, pro správní delikt dle ustanovení § 140 odstavce 1 písmene c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (dále jen "zákon o zaměstnanosti"), v tehdy platném znění, uložena pokuta ve výši 250.000,- Kč. Odvolání stěžovatele Státní úřad inspekce práce zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Následnou správní žalobu zamítl Krajský soud v Ostravě shora citovaným rozsudkem, napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu byla zamítnuta následná kasační stížnost stěžovatele.

Stěžovatel ve své ústavní stížnosti uvedl, že prvostupňový orgán nepostupoval podle právního řádu a spáchání správního deliktu neprokázal dostatečně. Nebyly vyslechnuty dotčené osoby, a nebylo přihlédnuto k faktu, že uložená pokuta má pro něj likvidační povahu. Správní orgány vycházely pouze z tvrzení nedůvěryhodného zaměstnance, který úmyslně kryl sám sebe, a nepřihlédly ke stěžovatelem tvrzeným skutečnostem. Dále stěžovatel v ústavní stížnosti obsáhle popsal likvidační dopad uložené pokuty, která je podle něj stanovena zcela nepřiměřeně. Proto navrhl, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil.

Ústavní soud si k věci vyžádal vyjádření účastníka řízení, Krajský soud v Ostravě. Za účastníka se vyjádřil předseda senátu 78 Ad, který plně odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.

Ústavní soud se se žádostí o vyjádření obrátil rovněž na Nejvyšší správní soud, za nějž se vyjádřil předseda senátu 3 Ads. Ten uvedl, že po prostudování ústavní stížnosti má nadále za to, že rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, přičemž důvody jsou důkladně uvedeny v napadeném rozhodnutí, v němž se vyrovnali s týmiž námitkami, neboť stěžovatel je uvedl již v kasační stížnosti. Proto navrhl, aby ústavní stížnost byla odmítnuta.

S ohledem na stručnost vyjádření tato Ústavní soud stěžovateli, k případné replice, nepředkládal.

II.
Ústavní soud předesílá, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). Není součástí soustavy obecných soudů, není jim soudem nadřízeným a nepřísluší mu do jejich pravomoci zasahovat, pokud postupují v souladu s principy hlavy páté Listiny. Úkolem Ústavního soudu není zabývat se porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob, chráněných "běžnými" zákony, pokud takové porušení neznamená zároveň porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody. Postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad jiných než ústavních předpisů a jejich aplikace při řešení konkrétních předpisů, jsou záležitostí obecných soudů (srovnej usnesení, sp. zn. II ÚS 81/95 (publ. in: U 22/6 SbNU 575).
Ústavní soud neposuzuje zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť taková činnost přísluší právě obecným soudům, pod jejichž ochranou jsou, podle čl. 4 Ústavy České republiky rovněž základní práva a svobody. Z ustálené a obecně dostupné judikatury Ústavního soudu je patrné, za jakých podmínek a okolností je Ústavní soud oprávněn zasáhnout do jurisdikční činnosti obecných soudů, případně jak se jeho pravomoc projevuje ve vztahu k důkaznímu řízení, které proběhlo před těmito soudy. Jakkoliv Ústavnímu soudu nepřísluší přehodnocovat tvrzení účastníků řízení a postup soudu, zastává názor, že soud v daném případě nerespektoval práva stěžovatele v soudním řízení, a proto Ústavní soud stěžovatelem namítané porušení čl. 36 Listiny shledal.

III.
Ústavní soud, z vyžádaného spisu Krajského soudu v Ostravě zjistil, že stěžovatel byl shledán vinným ze spáchání přestupku podle ustanovení § 140 odstavce 1 písmeno c) zákona o zaměstnanosti, za což mu bylo možno, dle tehdy platného znění zákona, uložit pokutu až do výše 10.000.000,- Kč, nejméně však 250.000,- Kč. Pokuta tedy byla stěžovateli uložena na samé spodní hranici zákonného rozmezí. K závěru o uložení pokuty dospěl správní orgán na základě kontroly provedené dne 22. února 2012, kdy byla místním šetřením zjištěna fyzická osoby, pracující "na zkoušku", aniž by mezi ní a stěžovatelem byla uzavřena jakákoliv smlouva. Z předložených podkladů se pak podává, že stěžovatel nezpochybnil, ač poučen, protokol o kontrole.

Tyto okolnosti zhodnotily jak samy správní orgány, tak i správní soudy. Krajský soud v Ostravě se přitom velice podrobně vypořádal s námitkami stěžovatele i s ostatními okolnostmi případu. Hodnotil přitom i odkaz stěžovatele na judikát Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS. 3/02, vztahující se k minimální výši pokuty, kterou lze za zákonem stanovený správní delikt uložit. Krajský soud přitom konstatoval, že stěžovatel likvidační charakter uložené pokuty nijak nedoložil, nepředložil proto věc k posouzení Ústavnímu soudu. Nejvyšší správní soud pak ve svém rozhodnutí uvedl, že stěžovateli byla uložena pokuta na spodní hranici zákonné sazby, která vyjadřuje obecnou závažnost předmětného deliktu. Rozhodnutím správního orgánu tak bylo v prospěch stěžovatele zohledněno vše, co zohledněno býti mohlo a uložení nižší pokuty, než jaká je za daný přestupek stanovena, by bylo v rozporu se zákonem. Pokutu není možno považovat za nepřiměřenou.

V projednávané věci jsou Ústavnímu soudu předloženy dva základní okruhy námitek. Jednak je to otázka správního deliktu, s nímž stěžovatel nesouhlasí a dále v důsledku toho výše uložené pokuty. Pokud se týká první skupiny námitek, neshledal Ústavní soud v postupu správních orgánů ani v přezkumné činnosti správních soudů namítané zkrácení stěžovatele v jeho zaručených právech. Na základě podkladů, které stěžovatel nezpochybnil, správní orgán dospěl k jednoznačnému závěru o spáchání správního deliktu stěžovatelem, a správnost těchto závěrů potvrdily i odvolací správní orgán a správní soudy. V tomto směru je tedy ústavní stížnost nedůvodná.

Pokud se týká druhé námitky, týkající se výše uložené pokuty, zde správní orgány vycházely ze zákonného limitu, a nemohly od něj vykročit k rozhodnutí o uložení nižší, než zákonem stanovené minimální hranice pokuty za příslušný správní delikt.

Naopak správní soud při svém rozhodování měl k dispozici procesní nástroj, který mu, na základě existujících a jemu známých tendencí Ústavního soudu, umožňoval nechat ústavnost posoudit, jak stěžovatel ve správní žalobě navrhoval.

Ještě před podáním kasační stížnosti (5. prosince 2013) bylo u Ústavního soudu zahájeno řízení, vedené pod sp. zn. Pl. ÚS. 52/13, a to k návrhu jiného správního soudu - Městského soudu v Praze. V tomto řízení byla předložena k posouzení minimální hranice pokuty v ustanovení § 140 odstavci 4 písmeno f) zákona o zaměstnanosti, tedy ustanovení týkajícího se i stěžovatele. K věci byl připojen, v souladu s ustanovení § 35 odstavce 2 zákona o Ústavním soudu, i následný návrh Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 12. prosince 2013, kterým se i tento krajský soud domáhal zrušení téhož ustanovení zákona. Při vzájemné informovanosti o probíhajících řízeních senátu Nejvyššího správního soudu proto nic nebránilo získat si povědomí o řízení posuzujícím ústavnost aplikovaného předpisu. Tím spíš, že stěžovatel opakovaně namítal likvidační charakter uložené pokuty.

Jakkoliv Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost se zúžila na pouhý popis okolností, za nichž měl být správní delikt spáchán, a nesouhlas s rozhodnutím, bez podrobnější ústavně právní argumentace, poukázal však stěžovatel na nesouhlas s výší a likvidačním charakterem uložené pokuty. Za tohoto stavu věci dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

IV.
Ústavní soud svůj názor na meze zákonem stanovených pokut opakovaně prezentoval, a to nejen ve věci, zmíněné stěžovatelem ve správní žalobě, sp. zn. Pl. ÚS. 3/02, týkající se dolní meze pokuty v rámci jiného druhu správního řízení, ale i v řízení pod sp. zn. Pl. ÚS. 38/02 či sp. zn. I. ÚS 416/04, podle kterých je rovněž na místě zabránit ukládání nepřiměřených pokut. Konečně pak i v již zmíněné věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS. 52/13.

Nálezem ze dne 9. září 2014, sp. zn. Pl. ÚS. 52/13, došlo ke zrušení minimální výše pokuty v ustanovení § 140 odstavci 4 písmeno f) zákona o zaměstnanosti, tedy ustanovení, které bylo na stěžovatele aplikováno, a to s účinností od 20. října 2014. Rozhodnutí Ústavního soudu, publikované pod č. 219/2014 Sb., tak předběhlo novelu zákona o zaměstnanosti provedenou zákonem č. 136/2014 Sb., jímž měla být, s účinností od 1. ledna 2015, snížena minimální výše pokuty na částku 50.000,- Kč. V současnosti tak není minimální výše pokuty určena. Důvodem tohoto rozhodnutí Ústavního soudu je právě možný likvidační charakter uložené pokuty.

Sankce by měla být přiměřená nejen k objektivní a subjektivní závažnosti správního deliktu, ale rovněž k osobě delikventa a jeho osobním poměrům. Vytvoření dolní hranice, a to nikoliv malou částkou, eliminuje možnost správního uvážení příslušného orgánu veřejné moci. Zmenšuje se tak možnost plastičtějšího "ohodnocení" protiprávního jednání pachatele správního deliktu a možnost diferencování závažnosti a okolností obdobného jednání různých přestupců.

Tyto okolnosti hodnotil konečně i zákonodárce, když novelizoval dotčené ustanovení § 140 odstavci 4 písmeno f) zákona o zaměstnanosti, a minimální výši pokuty stanovil na částku 50.000,- Kč. Z důvodové zprávy je možné zjistit následující: "Na základě provedených kontrol a následně vedených správních řízení je možno učinit závěr, že současná minimální výše pokuty (250.000 Kč) překračuje v řadě případů preventivní funkci včetně aspektu zaměřeného na odrazování od nelegálního zaměstnávání. Minimální výše pokuty se tak v těchto případech stává fakticky likvidační a přesahuje tak záměr zákonodárce. Pro zachování cíle sledujícího preventivní, ale i odstrašující účinek se jeví jako užitečné změnit stanovenou minimální výši sankce. Stanovení nové hranice minimální sankce má kromě výše uvedených cílů naplňovat i skutečnost, že nelegální zaměstnávání se nesmí zaměstnavatelům vyplácet. Tyto aspekty splňuje minimální hranice ve výši cca 50.000 Kč. Takto stanovená sankce ponechává dostatečný prostor v rámci správní úvahy vedené v daném správním řízení stanovit výši sankce s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, především počtu nelegálně zaměstnávaných, až do hranice maximálního rozpětí tj. 10 mil. Kč.".

Citovanou judikaturu i uvedené legislativní závěry je možno aplikovat i a projednávaný případ.

Uplatnění zásady lex dura sed lex by se, s ohledem na okolnosti případu, i na zmíněná východiska, jevilo jako nepřiměřená tvrdé, a to tím spíše, že ještě před podáním ústavní stížnosti Ústavní soud právě takovou tvrdost vyloučil. K tomu čtvrtý senát Ústavního soudu současně připomíná, že je třeba toto hledisko důkladně posuzovat. Na rozdíl od jiného případu, který řešil (sp. zn. IV. ÚS 3292/13), a v němž se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval uloženou výši pokuty, v projednávaném případě tato okolnost nenastala. Přiměřenost pokuty nebyla soudy v daném případu s ohledem na okolnosti řádně zdůvodněna a navíc po té době kdy, jak shora uvedeno, probíhalo řízení o zrušení části zákona.

Postupem Krajského soudu v Ostravě, který nezhodnotil přiměřenost přestupku a uložené sankce, respektive možnost přezkumu její ústavnosti; a postupem, který vedl k vydání napadeného rozsudku Nejvyšším správním soudem, informovaným o probíhajícím řízení o ústavnosti minimální pokuty, došlo k porušení práv stěžovatele na soudní ochranu. Výše uložené pokuty pak porušuje právo na rovnost a na ochranu vlastnictví.

Proto Ústavní soud rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. října 2013, č.j. 78 Ad 71/2012-41, a Nejvyššího správního soudu ze dne 10. července 2014, č.j. 3 Ads 101/2013-28, zrušil podle ustanovení § 82 odstavce 1 a 3 písmene a) zákona o Ústavním soudu, přičemž tak učinil, jak již výše uvedeno v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu bez ústního jednání.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 27. května 2015

Tomáš Lichovník v.r.
předseda IV. senátu Ústavního soudu

Vydáno: 27. May 2015
Vloženo: 31. July 2015