JUDIKATURA

Rozhodnutí Ústavního soudu III. ÚS 1961/15

Restituce - plná realizace vlastnického práva

Právní věty

  1. Restituentům nemůže být umožněna plná realizace vlastnického práva, která předpokládá možnost výkonu vlastnických oprávnění. Individuální užívání veřejně přístupné travnaté plochy nepřipadá v úvahu. Totéž platí o držbě pozemků - ta by byla vzhledem k veřejné přístupnosti pozemků permanentně rušena. Ani po naturální restituci, ani po případném převodu pozemku, se nedá očekávat změna jeho účelového určení.

  2. Vznik tzv. holého vlastnictví (nuda proprietas), není účelem restitučního procesu, směřujícího k alespoň částečnému zmírnění majetkových křivd, způsobených oprávněným osobám totalitní mocí v rozhodném období. Nevratná změna účelu užívání pozemků brání jejich vydání, které by se dostalo do kontradikce s účelem pozemkové restituce, deklarovaným v preambuli a v ustanovení § 1 odst. 1 zákona o půdě.

I.
1. V ústavní stížnosti hlavní město Praha (dále rovněž „stěžovatelka“ nebo
žalobkyně“) napadá v záhlaví označená rozhodnutí a tvrdí, že jimi byla porušena její
ústavně zaručená práva ve smyslu čl. 1 (právo na stejné rozhodování ve stejných
případech), čl. 11 (právo na ochranu majetku) Listiny základních práv a svobod, dále
jen „Listina“ a čl. 1 Protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

2. Ústavní soud si vyžádal zapůjčení spisu Obvodního soudu pro Prahu 4 (dále jen
„nalézací soud“) sp. zn. 19 C 397/2009, z něhož zjistil následující skutečnosti:
II.
Řízení před obecnými soudy.
3. V řízení u nalézacího soudu se žalobkyně jako povinná osoba domáhala žalobou
podanou proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu ze dne
10. 6. 2006 č. j. PÚ 1838/92/5 m. j. určení, že účastníci 1) Ing. M. V., 2) K. H., 3) M. S.
a 4) Ing. P. V. nejsou podílovými spoluvlastníky pozemků č. parc. 2910/338, ostatní
plocha o výměře 130 m2
(podle PK část parcely č. 2859 role), č. parc. 2910/339, ostatní
plocha o výměře 305 m2
(podle PK část parcely č. 2857 role), č. par. 2910/340, ostatní
plocha o výměře 72 m2
(podle PK část parcely č. 2857 role) a č. parc. 2910/342 v kat.
území Nusle v hl. m. Praze z důvodu jejich zastavěnosti ve smyslu ustanovení § 11 odst.
1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku v tehdy platném znění (dále jen „zákon o půdě“). Rozsudečný
výrok v navrhovaném znění měl nahradit výrok I rozhodnutí Ministerstva zemědělství –
Pozemkového úřadu Praha ze dne 10. 6. 2009 č. j. PÚ 1838/92/5, jímž bylo rozhodnuto,
že účastníci řízení 1) až 4) jsou spoluvlastníky předmětných nemovitostí. Žalobkyně
argumentovala tím, že uvedené pozemky jsou neodmyslitelnou součástí Centrálního
parku Družba, který bezprostředně souvisí se sídlišti Na Děkance, Na Pekařce,
Pankrác I a Pankrác II, přičemž sídliště nemůže existovat bez zelených prostranství.
Z tohoto důvodu proto pozemky nelze ve smyslu § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě
oprávněným osobám vydat.
4. Nalézací soud vyšel z těchto zjištění:
- původní vlastnicí uvedených pozemků byla paní L. V., která zemřela v roce
1957;
- na uvedených pozemcích vázla pohledávka Státní spořitelny v Praze v řádech
statisíců korun;
- v roce 1963 učinil čs. stát nabídku na odkup pozemků s tím, že jinak dojde
k vyvlastňovacímu řízení;
- uvedené nemovitosti byly dědici v letech 1963 - 1964 postupně státu nabídnuty
s podmínkou, že stát převezme veškeré závazky na nich váznoucí;
- nabídka daru byla státem přijata v roce 1965;
- rozhodnutí o umístění stavby „Centrální park Pankrác“ bylo vydáno v roce
1979;
- podle rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Praha jsou
oprávněné osoby spoluvlastníky uvedených pozemků, tyto pozemky vznikly
na základě geometrického plánu ze dne 6. 4. 2009 č. 1519/98/20098.
Tento skutkový stav nebyl účastníky řízení zpochybňován.
5. Projednávanou věc posoudil nalézací soud tak, že účastníci ad 1) až ad 4) jsou
oprávněnými osobami ve smyslu § 4 odst. 1, resp. § 4 odst. 4 zákona o půdě, žalobkyně
je povinnou osobou podle § 5 citovaného zákona, nárok na vydání předmětných
pozemků uplatnily oprávněné osoby řádně a včas, přičemž darování bylo učiněno v tísni
[§ 6 odst. 1 písm. h) zákona o půdě]. Tíseň dovodil okresní soud ohledně dluhu, jímž
byly zatíženy pozemky; dluh pocházel z úvěru na pořízení zemědělského statku, který
byl vyvlastněn. Úvěr nemohl být splacen z hospodaření na statku a hrozilo vyvlastnění
pozemků. Pohnutkou darování pozemků státu bylo zbavit se vysokého zadlužení.
6. Nalézací soud v souvislosti s otázkou překážky bránící vydání předmětných
pozemků [ve smyslu § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě] konstatoval z listinných
důkazů, že na pozemku č. parc. 2910/342 se nachází asfaltová plocha sloužící jako
chodník nebo přístupová cesta, která podle platné právní úpravy je příslušenstvím
místní komunikace, a proto ji nelze vydat oprávněným osobám. U zbývajících
pozemků podle názoru okresního soudu nic nebrání jejich vydání, přičemž tento soud
odmítl názor o funkčním celku sídliště jako jediné stavby.
7. Nalézací soud rozsudkem ze dne 25. 5. 2012 č. j. 19 C 397/2009-98 výrokem I
žalobě zčásti vyhověl a určil, že účastníci ad 1) až ad 4) nejsou podílovými
spoluvlastníky pozemku č. parc. 2910/342. Výrokem II však nalézací soud žalobu
zamítl ohledně požadovaného určení, že účastníci ad 1) až ad 4) nejsou podílovými
spoluvlastníky pozemků č. parc. 2910/338, 339 a 340. Tyto pozemky, ohledně nichž
byla žaloba zamítnuta, budou dále označovány jako „předmětné pozemky“.
8. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) výrokem I rozsudku ze dne
27. května 2013 č. j. 24 Co 292/2012-156 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil
ve výroku pod bodem II, přičemž ve výroku I zůstal rozsudek soudu prvního stupně
nedotčen. Odvolací soud se zabýval jen otázkou „zastavěnosti“ dotčených pozemků,
neboť restituční důvod uvedený účastníky ad 1) až ad 4) nebyl v odvolání zpochybněn;
v této souvislosti dospěl k závěru, že námitka, že předmětné pozemky je nutné pokládat
za zastavěné, neboť tvoří součást areálu sídliště Na Děkance, Na Pekařce, Pankrác I
a Pankrác II, není důvodná. Podle jeho názoru nejde o funkční spojení předmětných
pozemků se stavbami, které by mělo povahu areálu s určitým hospodářským,
vojenským či zvláštním určením. Nejde rovněž o pozemky bezprostředně související se
stavbou či o plochu nezbytně nutnou k provozu stavby. Změnou jejich vlastníka se nic
nezmění ani na způsobu jejich dosavadního využití, neboť se na nich nachází zeleň.
9. Nejvyšší soud (dále jen „dovolací soud“) výrokem I usnesení ze dne 14. 4. 2015
č. j. 28 Cdo 4128/2013-184 dovolání žalobkyně odmítl podle ustanovení § 243c odst. 1
o. s. ř se stručným odůvodněním, že napadené rozhodnutí je v souladu s judikaturou
Ústavního soudu i soudu dovolacího, který preferuje výklad restitučních předpisů co
nejvstřícnější vůči restituentům a upřednostňuje naturální restituci.
III.
Argumenty stěžovatelky v ústavní stížnosti.
10. Stěžovatelka po krátké rekapitulaci průběhu a výsledku řízení namítá, že se
na předmětných pozemcích nachází Centrální park Pankrác, tj. veřejné prostranství
ve stabilizovaném stavu jako nezastavitelné území; v případě vydání předmětných
pozemků nelze v budoucnu očekávat, že tyto pozemky budou moci vedlejší účastníci
volně užívat. V případech jiných pozemků obdobného charakteru, které byly vydány
původním vlastníkům či jejich právním nástupcům, čelí žalobkyně řadě požadavků
restituentů na náhrady za omezení jejich užívání, případně jejich výkup či směnu.
11. Vydáním pozemků, jak namítá stěžovatelka, nedojde k naplnění smyslu a účelu
zákona o půdě, neboť jiné využití předmětných pozemků s ohledem na platný územní
plán není možné, a oprávněným osobám by jejich vlastnictví přinášelo pouze povinnosti
spojené s jejich údržbou, úklidem a případnou revitalizací. I když si je stěžovatelka
vědoma toho, že oprávněné osoby upřednostňují poskytnutí náhradních pozemků (jichž
je však nedostatek) před finanční náhradou, není tato skutečnost důvodem k tomu, aby
oprávněným osobám byly vydávány pozemky tvořící veřejná prostranství, která
nemohou volně (bez omezení) užívat. Vydání pozemků by vedlo k tomu, že by se
oprávněné osoby následně obracely na hlavní město Prahu s požadavky na poskytnutí
náhrady za takové užívání, resp., jejich výkup. Plnění výše uvedených povinností
ve vztahu k vlastníkům takto vydaných pozemků nelze podle názoru stěžovatelky po ní
spravedlivě požadovat, neboť vznik závazku majetkové povahy sama nezavinila.
Stěžovatelka uvádí, že této skutečnosti si je vědom i Nejvyšší soud, který připouští
existenci překážky zastavěnosti ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 písm. c) zákona o půdě
v souvislosti plochami souvisejícími s nutným provozem obytných budov tvořících
areál sídliště. Stěžovatelka poukazuje na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2013
sp. zn. 28 Cdo 3016/2012, ze dne 18. 12. 2012 sp. zn. 28 Cdo 3063/2012, ze dne
15. 5. 2013 sp. zn. 28 Cdo 3583/2012 a ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. 28 Cdo 3863/2012).
Stěžovatelka dále poukazuje na judikaturu Nejvyššího soudu týkající se otázek vydání
bezdůvodného obohacení (rozsudek ze dne 7. 10. 2014 sp. zn. 28 Cdo 1498/2004), v níž
Nejvyšší soud zdůraznil, že je třeba rozlišovat mezi pozemky, které neslouží
uspokojování veřejných potřeb a jejich vlastníku je ponechána na úvaze volba způsobu
jejich využití, aniž by bylo trváno na jejich užívání jako veřejného prostranství a těmi,
které jsou opačného charakteru. Protože právě v projednávané věci jde o pozemky
sloužící jako veřejné prostranství, má stěžovatelka za to, že její požadavek nevydávat
takové pozemky je důvodný.
12. Stěžovatelka se na podporu svých argumentů dovolává nálezů Ústavního soudu
ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/2014 a ze dne 21. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 536/14
(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná v internetové databázi NALUS
http://nalus.usoud.cz) a tvrdí, že ústavní stížností napadená rozhodnutí obecných soudů
jsou s citovanými nálezy rozporná.

IV.
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení.
13. K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřily ve věci rozhodující
soudy jako účastníci řízení.
14. Nalézací soud v krátkosti pouze odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.
15. Odvolací soud ve svém vyjádření uvedl, že se při svém rozhodování řídil názory
tehdejší judikatury, která vycházela ze závěru, že z hlediska zastavěnosti pozemku je
základním předpokladem posouzení skutečnost, že pozemek jako věc je z hlediska
občanskoprávního zastavěn stavbou reálnou, tedy stavbou ve smyslu občanskoprávním.
Odvolací soud poukázal na názor Nejvyššího soudu, podle něhož při výkladu
ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě není možné používat extenzivního
výkladu pojmu „zastavěný pozemek“. Zdůraznil, že ani změnou v osobě vlastníka
pozemku v důsledku jeho vydání nemůže dojít k ohrožení veřejného zájmu obyvatel
sídliště, protože charakter zelených ploch na předmětných pozemcích je dán územním
plánem. Závěrem odvolací soud uvedl, že je mu známa změna judikatury Ústavního
soudu vyslovená v jeho nálezech sp. zn. I. ÚS 581/2014 a sp. zn. II. ÚS 536/14
i judikatura Nejvyššího soudu (např. 28 Cdo 220/2014, 28 Cdo 4086/2013,
28 Cdo 3574/2014, 28 Cdo 2720/2015 a 28 Cdo 2013/2014). V době svého rozhodování
(27. 5. 2013) však ještě závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn.
I. ÚS 581/2014 a ze dne 21. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 536/14 nebyly známy, proto je
odvolací soud nemohl aplikovat v projednávané věci.
16. Dovolací soud ve svém vyjádření poukázal na své odmítavé usnesení, které
vycházelo ze závěrů dosavadní judikatury Nejvyššího soudu, která byla vstřícná vůči
restituentům a preferovala neextenzivní výklad ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona
o půdě. Pokud se týká nálezů Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14 a sp. zn.
II. ÚS 536/14, na které stěžovatelka poukazuje, dovolací soud poukazuje na odlišnou
skutkovou situaci projednávané věci spočívající v nezávislosti sídliště na předmětných
pozemcích, které se navíc nenacházejí uvnitř zástavby, ale mezi jednotlivými sídlišti.
Ve vyjádření se zdůrazňuje, že v citovaných nálezech Ústavního soudu vyslovený
názor, omezující přípustnost naturální restituce pozemku užívaného pro veřejné účely,
je vázán na konkrétní okolnosti daného sporu. Z tohoto důvodu, i pro dosud
nepřekonaný názor Ústavního soudu upřednostňující vydávání pozemků před
poskytováním náhradních pozemků či finančních náhrad, navrhuje dovolací soud
odmítnout návrh jako zjevně neopodstatněný.
17. K ústavní stížnosti se vyjádřili i vedlejší účastníci řízení.
18. Vedlejší účastníci Ing. M. V. a Ing. P. V. ve svém vyjádření uvedli, že
stěžovatelka nijak nevyvrací názor dovolacího soudu o možnosti vydat předmětné
pozemky proto, že leží na okraji sídliště, resp. mezi několika sídlišti, nikoli uvnitř
zástavby. Podle názoru těchto vedlejších účastníků v žádném z dosavadních nálezů
Ústavního soudu nešlo o srovnatelné pozemky, neboť tyto pozemky evidentně nejsou
součástí sídliště, ale nalézají se mezi několika různými sídlišti, přičemž ve vztahu
k žádnému z nich netvoří funkční celek, jehož vydání by obyvatele omezovalo či
naopak bránilo vlastníkům těchto pozemků s jejich nakládáním. V případech
zmiňovaných nálezů Ústavního soudu vždy šlo o pozemky, které byly součástí
sídlištního celku. Napadené usnesení dovolacího soudu tak zohledňuje v době
rozhodování tohoto soudu již známou judikaturu, týkající se pozemků nacházejících se
v zástavbě sídlišť, což v projednávané věci splněno není. Stěžovatelka v průběhu řízení
nijak nedoložila tvrzenou skutečnost, že jde o pozemky propojené s konkrétním
sídlištěm a nedoložila, jak jsou v areálu konkrétního sídliště pozemky užívány či
funkčně navázány tak, aby jejich případné oddělení od sídliště nemohlo, byť
v redukované míře, plnit svoji dosavadní funkci, případně, že by zatížení pozemků
veřejným užíváním omezovalo restituenty natolik, že by nemohl být naplněn smysl
a účel zákona o půdě. Tvrzení stěžovatelky o případných požadavcích na finanční
náhradu za veřejné užívání předmětných pozemků jsou podle jejich názoru jen ničím
nepodloženou spekulací.
19. Vedlejší účastník M. S. se k zaslané ústavní stížnosti nevyjádřil.
20. Vedlejší účastnice K. H. se ztotožnila s názorem dovolacího soudu a zdůraznila,
že stěžovatelka znemožňuje stávajícím vlastníkům s pozemky nakládat. Vedlejší
účastnice upozorňuje na postupnou změnu judikatury v otázce zastavěnosti pozemků a
jejich (ne)možnosti je proto vydat oprávněným osobám. Podle jejího názoru je smyslem
a účelem podané ústavní stížnosti získat levně zpět pozemky, které by mohly být
hlavním městem Praha výhodně prodány developerům k zástavbě při plánovaném
zahušťování zástavby, či by s nimi mohlo být dále spekulováno k jiným účelům. Uvádí,
že dosud nebyla nikdy vznesena žádná stížnost na vlastníky pozemků z hlediska jejich
údržby.
21. Vzhledem k tomu, že výše uvedená vyjádření neobsahovala žádné nové
skutečnosti, nezasílal je Ústavní soud stěžovatelce k replice.

V.
Podmínky projednání ústavní stížnosti.
22. V posuzované věci jsou splněny podmínky věcného projednání návrhu. Jde
o řízení o ústavní stížnosti podle ustanovení § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“)
a ústavní stížnost byla podána včas a oprávněnou osobou.
23. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 44 zákona o Ústavním soudu uvážil, že
ve věci není třeba konat ústní jednání, neboť by nijak nepřispělo k dalšímu, resp.
hlubšímu objasnění věci, než jak se s ní seznámil z připojeného spisu, z ústavní stížnosti
a vyjádření účastníků, resp. vedlejších účastníků řízení. Nenařízení jednání odůvodňuje
i skutečnost, že Ústavní soud nepovažoval za nutné a potřebné provádět dokazování.

VI.
Posouzení věci Ústavním soudem.
24. Ústavní stížnost je důvodná.
25. Ústavní soud nejprve konstatuje, že v této věci stěžovatelka vystupuje jako
právnická osoba namítající zásah do svého práva vlastnit majetek. Nejde tedy o zásah
do práva na samosprávu, ale o právo právnické osoby disponovat vlastním majetkem.
Stěžovatelka je subjektem oprávněným k podání ústavní stížnosti ve smyslu § 72 odst. 1
písm. a) zákona o Ústavním soudu.
26. Předmětné pozemky (č. parc. 2910/338, 339 a 340) podle údajů v operátech
katastru nemovitostí obce hlavní město Praha mají charakter „pozemku - ostatní plocha
se způsobem využití zeleň“. Tyto údaje korespondují s obsahem připojeného spisu
Obvodního soudu pro Prahu 4 sp. zn. 19 C 397/2009. Skutečnost, že předmětné
pozemky slouží obecnému užívání jako parková, resp. veřejná zeleň, byla tvrzena a také
prokázána v řízení před obecnými soudy.
27. Podle názoru Ústavního soudu obecné soudy v napadených rozhodnutích vadně
interpretovaly ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, stanovící, za jakých
podmínek pozemky nelze vydat.
28. Ústavní soud si je vědom toho, že interpretace omezujících podmínek
obsažených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě je nesnadná, protože
dochází ke kolizi mezi legitimním restitučním nárokem oprávněné osoby na vydání
pozemků in natura na straně jedné a veřejným zájmem na straně druhé. Nesnadnost
vyvažování těchto dvou kolidujících zájmů vedla k tomu, že judikatura obecných soudů
i judikatura Ústavního soudu v těchto otázkách byla dříve rozkolísaná a v některých
případech dokonce protikladná.
29. Již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 176/03 Ústavní soud vyložil, že „institut překážek
ve vydání nemovitosti podle ust. § 11 zákona o půdě je institutem stanovujícím výjimku
z účelu restitucí. Důvodem těchto výluk je působení konkrétního veřejného zájmu nebo
práv třetích subjektů (zastavěnost pozemku stavbou, zřízení tělovýchovného nebo
sportovního zařízení, zřízení hřbitova atd.), které v daném případě převažují nad účelem
restituce a samotným restitučním nárokem na vydání původních pozemků a které by
s ohledem na povahu zatížení pozemku vylučovaly nebo omezovaly využití pozemku
v jiném soukromém vlastnictví… Je třeba v konkrétním případě volit takovou
interpretaci, která by směřovala k maximálnímu naplnění účelu restituce a současně
respektovala proporcionalitu mezi omezením restitučního nároku na vydání původních
pozemků a prosazením konkrétního veřejného zájmu.“
30. V usnesení sp. zn. I. ÚS 159/03 se Ústavní soud ztotožnil s názorem obecného
soudu, že sídliště je třeba chápat jako „celek zahrnující nejen obytné objekty, objekty
občanské a technické vybavenosti, ale i plochy nacházející se mezi těmito objekty, pokud
v rámci sídliště plní nějakou konkrétní funkci“ a konstatoval, že „město je živoucí,
dynamicky se vyvíjející útvar, přičemž není nijak překvapivé, že jednotlivé funkce
pozemků, funkčně navazujících na bytové komplexy, se v průběhu času proměňují.
Restriktivní interpretace pojmu stavba, ve smyslu § 11 zákona č. 229/1991 Sb.,
zahrnující toliko sídlištní pozemky zastavěné obytnými budovami, nikoliv však i pozemky
s nimi bezprostředně související, jako např. parkovací plochy, místa s klepadly,
popelnicová stání, pískoviště pro děti atd., by byla v rozporu s účelem tohoto
ustanovení.“
31. Posléze dospěl Ústavní soud ke stanovení explicitních kritérií, podle nichž je
třeba při interpretaci ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě postupovat
v situacích, v nichž je otázka zastavěnosti pozemků sporná a pozemek je užíván pro
veřejné účely (např. veřejná zeleň v intravilánu obce). Stalo se tak zejména v nálezu ze
dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 a v nálezu ze dne 21. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 536/14.
32. V nálezu ze dne 1. 7. 2017 sp. zn. I. ÚS 581/14 Ústavní soud shrnul
problematiku (ne)vydání pozemku z hlediska jeho případné zastavěnosti podle
ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě a s odkazem na dosavadní judikaturu
Ústavního soudu v této otázce připomněl, že je třeba brát v úvahu nejen veškeré
specifické skutkové okolnosti konkrétní věci, ale i samotný smysl a účel restitučního
předpisu, v daném případě zákona o půdě. Ten v ustanovení § 1 v odstavci 1,
vymezujícím rozsah působnosti citovaného zákona, uvádí: „Zákon se vztahuje na
a) půdu, která tvoří zemědělský půdní fond nebo do něj náleží, a v rozsahu stanoveném
tímto zákonem i na půdu, která tvoří lesní půdní fond (dále jen „půda“), b) obytné
budovy, hospodářské budovy a jiné stavby, patřící k původní zemědělské usedlosti,
včetně zastavěných pozemků, c) obytné a hospodářské budovy a stavby, sloužící
zemědělské a lesní výrobě nebo s ní souvisejícímu vodnímu hospodářství, včetně
zastavěných pozemků, d) jiný zemědělský majetek uvedený v § 20“.
33. V tomto nálezu Ústavní soud shrnul dosavadní judikaturu vztahující se
k ustanovení § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě jako souboru výluk stanovujících
výjimku z účelu restitucí z důvodu působení veřejného zájmu nebo práv třetích
subjektů, které v konkrétní věci převažují nad účelem restituce a samotným restitučním
nárokem na vydání původních pozemků. V citovaném nálezu Ústavní soud stanovil
kritéria, jimiž se v budoucnu mají obecné soudy - a též pozemkové úřady - řídit
při posuzování kolize, která vznikne v souvislosti s potenciálním vydáním pozemku,
jehož zastavěnost podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě je z hlediska obsahu
zákonné výluky sporná, a pozemek je užíván pro veřejné účely. Má být zohledněn účel
restituční úpravy, je však třeba dodat, že teleologická interpretace citovaného
ustanovení zákona o půdě nesmí opomíjet princip efektivity aplikace základního práva.
Vydání pozemku v restituci může kolidovat s veřejným zájmem, představujícím
možnost permanentního využití pozemku jako součásti veřejného statku.
34. V nálezu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 Ústavní soud vymezil přezkum
proporcionality omezení restitučního nároku v kolizi s konkrétním veřejným zájmem.
Ten provedl za pomoci tří kroků standardně používaného testu. V prvním kroku testu se
zkoumá vhodnost či způsobilost eventuálního omezení; jde o to, zda je omezující
opatření způsobilé dosáhnout svého účelu či cíle. Ve druhém kroku jde o přezkum
nutnosti použití omezujících prostředků - požadavkem je intervenční minimum. Zvažuje
se, zda zákonodárce nebo orgán právo aplikující nemohl zvolit mírnější, základní právo
méně omezující prostředek. Konečně pak v případě, že by bylo přistoupeno k třetímu
kroku testu (proporcionalita v užším smyslu), posuzuje se relace mezi prostředkem
a účelem omezení základního práva. V rámci této relace, vnímané skrze hodnoty
a principy ústavně konformního výkladu, dostává přednost to základní právo, jež je
aktuálně (ad hoc) závažnější.
35. Nález sp. zn. I. ÚS 581/14 konstatuje, že již při provedení prvního kroku testu
proporcionality lze dospět k závěru o praktické neslučitelnosti poměřovaných práv
a hodnot, předestřených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 176/03. Za zjištěných skutkových
okolností, při nichž jsou pozemky (travnatá plocha místy porostlá veřejnou zelení)
v posuzované věci užívány výhradně pro veřejné účely, není možné nalézt jakoukoli
rozumnou proporci mezi restitučním účelem a veřejným zájmem. Pro překážku, která
spočívá v realizaci veřejného zájmu, nelze restituci v naturální formě uskutečnit.
V tomto hraničním případě neobstojí konstatování obsažené v nálezu sp. zn.
II. ÚS 747/2000 (bod 24), podle něhož je na restituentech, jakým způsobem budou
vrácené nemovitosti využívat, přičemž nemá být věcí soudu vnucovat svou vůli ohledně
dispozic s pozemkem restituentům a zabývat se faktickým stavem. Nemůže-li restituent
z objektivního důvodu užívat nemovitost, jež má být po kladném výroku o jeho
vlastnictví předmětem potenciálního vydání podle zákona o půdě, nastává právní stav
neslučitelný s účelem restituce, deklarovaným v preambuli a v ustanovení § 1 tohoto
zákona.
36. V nálezu ze dne 21. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 536/14 (bod 18) se konstatuje:
„Koliduje-li restituce pozemku s veřejným zájmem, jenž je představován možností
permanentního využití pozemku jako součásti veřejného statku, je třeba respektovat
maximy obsažené v preambuli a ustanovení § 1 zákona o půdě a neopomíjet, že
zemědělskými restitucemi má dojít k úpravě vlastnických vztahů k půdě v souladu
s hospodářským rozvojem venkova, s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí
a dále, že zákon o půdě se vztahuje na zemědělský a lesní půdní fond, jakož
i na zemědělské usedlosti a ostatní stavby, sloužící zemědělské a lesní výrobě.“
37. Ústavní soud konstatuje, že v nyní posuzované věci nerespektovaly obecné
soudy závěry, vyslovené v nálezu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/14 a v nálezu
ze dne 21. 1. 2015 sp. zn. II. ÚS 536/14. Tím porušily ustanovení článku 89 odst. 2
Ústavy, podle nějž „Vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny
orgány i osoby“.
38. V projednávané věci je nepochybné, že restituentům nemůže být umožněna plná
realizace vlastnického práva, která předpokládá možnost výkonu vlastnických
oprávnění - práva věc užívat, požívat její eventuální plody, nepřetržitě ji držet
a případně s ní disponovat (ius possidendi, utendi et fruendi, disponendi). Konkrétní
okolnosti tohoto případu restituentům, jako spoluvlastníkům předmětných pozemků,
brání ve výkonu jakékoli ze složek vlastnického práva. Individuální užívání veřejně
přístupné travnaté plochy nepřipadá v úvahu. Totéž platí o držbě pozemků - ta by byla
vzhledem k veřejné přístupnosti pozemků permanentně rušena. Jako relevantní se může
jevit hypotetická možnost s pozemky disponovat, což by se dalo extenzivně dovodit
ze závěrů nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 747/2000. Není však reálné ani právně
přípustné, aby restituenti využívali pozemky, které by jim byly vydány ve výše
popsaném stavu, k právnímu obchodu. V případě převodu pozemků z restituentů
na jinou osobu by nezbývalo než dovodit, že by šlo o prodej spekulativní,
uskutečňovaný s cílem konfrontovat majetkové požadavky vlastníka pozemku s institucí
veřejné moci, která řádné užívání pozemku garantuje. Převod pozemků by se ocitl
v rozporu s dobrými mravy, což v aktuální podobě zapovídá ustanovení § 2 odst. 3
zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, v platném znění.
39. Takto vytyčené premisy platí v posuzované věci tím spíše, že ani po naturální
restituci, ani po případném převodu pozemku, se nedá očekávat změna jeho účelového
určení. Předmětné pozemky (veřejná zeleň) jsou v posuzovaném případě veřejným
statkem a v dané městské lokalitě je vyloučené, že by restituenti či jiní vlastníci
pozemku dosáhli v budoucnu změny územního plánu (jedině ta by totiž mohla vést
k tomu, že by se pozemek stal skutečným předmětem výkonu vlastnických oprávnění).
Lze tedy shrnout, že rozhodnutím ve prospěch oprávněných osob a vydáním
předmětných pozemků došlo ke vzniku tzv. holého vlastnictví (nuda proprietas), což
však není účelem restitučního procesu, směřujícího k alespoň částečnému zmírnění
majetkových křivd, způsobených oprávněným osobám totalitní mocí v rozhodném
období. Nevratná změna účelu užívání pozemků brání jejich vydání, které by se dostalo
do kontradikce s účelem pozemkové restituce, deklarovaným v preambuli
a v ustanovení § 1 odst. 1 zákona o půdě. V posuzované věci nastalý skutkový a právní
stav „holého vlastnictví“ tvoří překážku vydání pozemku ve smyslu § 11 odst. 1
písm. c) zákona o půdě.
40. Je nepochybné, že i v nyní projednávané věci je nutné řešit střet základního
práva (v daném případě práva restituentů na vydání předmětných pozemků) a veřejného
užívání předmětných pozemků v souladu s územním plánem. Výsledek testu
proporcionality v jeho prvním kroku je však nutné vyhodnotit s ohledem ke všem
skutkovým okolnostem projednávané věci tak, že účel zákona o půdě vyjádřený
v preambuli tohoto zákona, nemůže být vydáním pozemků naplněn. Zjištěné skutečnosti
a jejich právní důsledky svědčí ve prospěch zachování veřejného užívání předmětných
pozemků dosavadním způsobem. Test proporcionality je ukončen již prvním krokem.
41. Ústavní soud neměl důvod se od závěrů vymezených ve výše uvedených
nálezech odchýlit ani v nyní projednávané věci. Jak již bylo vyloženo výše, účelem
restituce podle zákona o půdě nepochybně nebylo vracet oprávněným osobám jen „holé
vlastnictví“. Nastalý skutkový a právní stav tvoří překážku vydání pozemků ve smyslu
§ 11 odst. 1 zákona o půdě, ač tento stav přímo v popsané podobě není mezi šesti tam
vypočtenými výlukami vydání uveden a připodobnit jej k zastavěnosti pozemku lze
pouze per analogiam. Ústavní soud zde považuje za nutné přijmout tuto analogickou
interpretaci, a to na základě objektivního teleologického výkladu citovaného ustanovení.
Při tomto výkladu zůstává zachován účel a smysl příslušné pasáže restitučního předpisu,
ač znění § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě nelze v posuzované věci doslovně naplnit
(viz „klasické“ judikáty sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, Pl. ÚS 21/96, Pl. ÚS 33/97).
42. Námitku restituentů, že v nyní posuzované věci je skutkový stav (charakter
pozemků) jiný, než ve shora citovaných nálezech sp. zn. I. ÚS 581/2014 a sp. zn.
II. ÚS 536/14, nemohl Ústavní soud akceptovat. Vlastnosti pozemků, akcentované
v těchto nálezech, jsou analogické, jako v nynější věci.
43. Pochybnosti, vyslovené vedlejšími účastníky ohledně možného „zneužití
nevydaných pozemků k jinému účelu“ než jsou dosud užívány, jsou pouhými
domněnkami a nelze k nim přihlédnout.
44. Ústavní soud nemohl přijmout ani námitku, vyslovenou ve vyjádření odvolacího
soudu, totiž že v době jeho rozhodování (17. 5. 2013) mu nebyly známy závěry nálezů
Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2014 sp. zn. I. ÚS 581/2014 a ze dne 21. 1. 2015 sp. zn.
II. ÚS 536/14, a proto je odvolací soud nemohl v projednávané věci aplikovat.
Z hlediska ústavněprávního přezkumu je totiž relevantní konečné rozhodnutí dovolacího
soudu, k němuž došlo až 14. 4. 2015, tedy po vydání citovaných nálezů Ústavního
soudu.
45. V nálezech Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 55/04, sp. zn. I. ÚS 4/04, sp. zn.
I. ÚS 128/05 byla vyslovena teze: „Jsou-li ve hře základní práva, musejí být
ochranitelná cestou všech opravných prostředků“. Ústavní soud zdůraznil jako vůdčí
interpretační hledisko povinnost obecných soudů poskytovat ochranu základním
právům, jež vyplývá z článku 4 a 95 Ústavy a z článku 6 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod. V posuzované věci bylo tedy povinností dovolacího soudu
III. ÚS 1961/15
11
reagovat na judikaturu Ústavního soudu, a kasací rozhodnutí odvolacího soudu usilovat
o nápravu.
VII.
Závěr
46. Z výše uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že všechny
v projednávané věci rozhodující obecné soudy zasáhly do ústavně zaručeného práva
stěžovatelky na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
tím, že extrémně vadně interpretovaly aplikované ustanovení § 11 odst. 1 písm. c)
zákona o půdě, resp. neakceptovaly platnou judikaturu Ústavního soudu, jak jim ukládá
čl. 89 odst. 2 Ústavy.
47. Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona
o Ústavním soudu vyslovil, že ve výroku tohoto nálezu uvedenými částmi rozhodnutí
obecných soudů bylo porušeno ústavně zaručené právo stěžovatelky na spravedlivý
proces, a podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona je zrušil.

Odlišné stanovisko soudce Jaromíra Jirsy k nálezu ve věci III. ÚS 1961/15
K nálezu připojuji své odlišné stanovisko, a to zejména z toho důvodu, že rozhodnutí
nerespektuje letitou „restituční filosofii“ Ústavního soudu i soudů obecných – že,
zjednodušeně řečeno, v „pochybnostech se má rozhodovat ve prospěch restituentů“.
Není zřejmé, proč právě v této věci se Ústavní soud zachoval aktivisticky a zasáhl do
výstižně odůvodněného rozhodnutí Nejvyššího soudu.
Nález se vyznačuje nedostatečným respektem k vlastnickému právu oprávněných osob,
které byly zbaveny svého vlastnictví nejprve v důsledku totalitních poměrů, v průběhu
vleklého řízení byly vystaveny do právní nejistoty, kterou do jisté míry způsobil
stěžovatel, a kterou nyní Ústavní soud prohlubuje. V této kauze (a mnoha jiných) totiž
nelze zůstat u jednoduchého konstatování, že tzv. holé vlastnictví se oprávněným
osobám nevydává. Je třeba najít konstruktivní řešení, v jehož rámci budou napraveny
majetkové křivdy nastalé v době nesvobody. O takové řešení se však povinná obec
nesnaží a Ústavní soud ji v nekonstruktivním postoji předmětným nálezem podporuje.
Nyní se věc vrátí před obecné soudy, a ty, v duchu závazného právního názoru
Ústavního soudu, fakticky rozhodnou, že se předmětné pozemky naturálně nevydávají,
což bude znamenat další vleklá jednání o finanční náhradě za nevydané nemovitosti a
další právní nejistotu. Navíc – s velkou pravděpodobností bude přiznána oprávněným
osobám finanční náhrada ve „vyhláškové“ výši, která zdaleka neodpovídá tržním
poměrům a současné realitě, což ve svém důsledku může znamenat, že se za několik let
oprávněné osoby ocitnou znovu před Ústavním soudem a budou napadat přiznání
neadekvátní finanční náhrady.
S respektem ke smyslu restitucí a k vlastnickému právu oprávněných osob měly být
nemovité věci vydány. Výstižně uvedeno obecnými soudy – veřejnosti je jedno, zda
bude pozemky jako veřejný statek užívat jako vlastnictví obce nebo vlastnictví
fyzických osob. Jak oprávněné osoby se svým vlastnictvím naloží, je jejich věcí, a
Ústavní soud by neměl do realizace vlastnického práva necitlivě zasahovat a určovat,
jak se vlastníci mají (nemají) chovat.

Vydáno: 11. July 2017
Vloženo: 28. July 2017

SPISOVÁ ZNAČKA

   / 

AUTOR





REKLAMA
CZECHREADYMADE - s.r.o. pro Vás