JUDIKATURA

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 6 As 43/2017

Právo na informace: politická strana jako veřejná instituce; odepření poskytnutí informace

Právní věty

  1. Politické strany a politická hnutí nejsou veřejnými institucemi ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a nejsou proto subjekty povinnými poskytovat informace podle citovaného zákona.

Věc: Mgr. Michal K. proti Komunistické straně Čech a Moravy o odepření poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce.

Žalobce požádal dne 11. 3. 2013 žalovanou písemně o sdělení, jaký je celkový počet členů Komunistické strany Čech a Moravy ke dni 11. 3. 2013 a jaký je počet členů strany v městě Brně a MČ Brno Bohunice ke stejnému dni. Učinil tak podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Odpověď žalované ze dne 13. 3. 2013 obsahovala informaci o celkovém počtu členů KSČM ke dni 31. 12. 2012 a o počtu členů KSČM v obvodu Brno-město. Den po obdržení odpovědi zaslal žalobce žalované prostřednictvím mailové zprávy protest, který byl založen na tom, že mu žalovaná neodpověděla na dotaz ohledně počtu členů strany v MČ Brno Bohunice, ani nerozhodla o odmítnutí žádosti podle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaná reagovala mailovou zprávou ze dne 18. 3. 2013, ve které konstatovala, že politická strana není subjektem, který by měl povinnost poskytovat informace na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, a není tedy ani vázána povinností vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Dále žalovaná uvedla, že zaslané informace v první mailové zprávě byly projevem její dobré vůle a že podrobné informace o počtu členů KSČM, tedy i o počtu členů v Městské části Brno Bohunice, na úrovni Ústředního výboru KSČM statisticky nesleduje.

Žalobce se podáním z téhož dne odvolal proti rozhodnutí o částečném odmítnutí své žádosti o informaci. Předseda Ústředního výboru KSČM nicméně v dopise ze dne 2. 4. 2013 setrval na stanovisku, že KSČM není povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Městský soud v Praze žalobu proti uvedenému dopisu usnesením ze dne 29. 8. 2016, čj. 5 A 56/2013-61, odmítl. Toto usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 10. 2016, čj. 6 As 213/2016-23, zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, neboť rozhodnutí městského soudu vyhodnotil jako nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Městský soud totiž na jednu stranu konstatoval, že politická strana není veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a nepřipadá v úvahu ani její zařazení do jiné kategorie povinných subjektů vymezených v § 2 odst. 1 a 2 tohoto zákona, pročež žalobu odmítl. Na druhou stranu však vyslovil závěr, že pokud by politická strana byla příjemcem veřejných prostředků a požadované informace by se týkaly nakládání s těmito prostředky, mohla by být považována za povinný subjekt. Nejvyšší správní soud označil tyto dva závěry za vzájemně neslučitelné.

Městský soud následně žalobu zamítl. Za spornou opět označil otázku, zda je žalovaná jakožto politická strana povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud vyšel z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, N 10/44 SbNU 129, č. 10/2007 Sb. ÚS, Letiště Praha, přičemž dospěl k závěru, že u žalované převažují znaky soukromé instituce a povinným subjektem tedy není. Dle názoru městského soudu z judikatury nevyplývá, že by některá kritéria užívaná při posuzování veřejné či soukromé povahy určitého subjektu měla větší váhu než jiná. K argumentu žalobce, že politické strany jsou částečně financovány státem, městský soud uvedl, že politická strana by mohla být povinným subjektem, pokud by po ní byly požadovány informace týkající se nakládání s veřejnými prostředky, které jsou jí poskytovány. Jelikož však žalobce nepožadoval informace týkající se působnosti žalované v oblasti veřejné správy, nebyla žalovaná povinna mu požadovanou informaci poskytnout.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, jíž se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. V prvé řadě namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť městský soud dle názoru stěžovatele uzavřel, že politická strana není veřejnou institucí (přičemž v tomto případě měla být žaloba odmítnuta), a současně konstatoval, že pokud by byla žalovaná příjemcem veřejných prostředků, bylo by od ní možné požadovat informace o nakládání s těmito prostředky. Tyto dva závěry vedle sebe však neobstojí, což Nejvyšší správní soud městskému soud vytknul již v rozsudku ze dne 19. 10. 2016, čj. 6 As 213/2016-23.

Stěžovatel dále předestřel rozsáhlou argumentaci vztahující se k pojetí politické strany jakožto veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Správní soudy dle jeho názoru k takovému závěru tendují. Stěžovatel se zároveň domnívá, že počet členů KSČM v místní organizaci Brno-Bohunice se týká její působnosti v oblasti veřejné správy. Tato informace je totiž pro žalovanou klíčová z hlediska jejích vnitrostranických procesů, na něž se váže její hlavní účel, totiž participace na veřejné moci, což je bezesporu výkonem veřejné správy.

Žalovaná považovala kasační stížnost za nedůvodnou a navrhla ji zamítnout․ Rozsudek městského soudu považovala za srozumitelný a subjektivní pocit stěžovatele o jeho nesrozumitelnosti by dle ní neměl znamenat, že jde o nepřezkoumatelné rozhodnutí. Dle jejího názoru vystihl městský soud podstatu věci závěrem, že stěžovatel nepožadoval informaci vztahující se k působnosti žalované v oblasti veřejné správy, a proto nebyla povinna mu tuto informaci poskytnout. Jednání stěžovatele, který v komunálních volbách v roce 2014 kandidoval za jinou politickou stranu, považuje žalovaná za šikanózní.

Usnesením ze dne 26. 5. 2017, čj. 6 As 43/2017-39, Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti přerušil s tím, že vyčká rozhodnutí Ústavního soudu v řízení vedeném pod sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a. s. Po vyhlášení nálezu v uvedené věci (nález ze dne 20. 6. 2017 vyhlášený dne 18. 7. 2017) Nejvyšší správní soud rozhodl o pokračování v řízení (usnesení ze dne 20. 7. 2017, čj. 6 As 43/2017-41).

Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil.

Z odůvodnění:

III.

Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem

(...) [11] Otázku, zda lze žalovanou (politickou stranu) považovat za „veřejnou institucí“ ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, je však nutné důkladně posoudit. Povaha žalované je v tomto směru zcela klíčová, neboť se od ní odvíjí jak její případná informační povinnost (a důvodnost kasační stížnosti), tak především pravomoc správních soudů o žalobě stěžovatele vůbec rozhodnout, tedy jedna ze základních podmínek řízení ve správním soudnictví. Žalovanou totiž za správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. obecně považovat nelze, toto postavení by jí náleželo právě jen v rámci rozhodování o žádostech v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.

[12] Ústavní soud se výkladem pojmu „veřejná instituce' pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval poprvé v nálezu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, N 30/29 SbNU 257, č. 30/2003 Sb. ÚS, kdy posuzoval povahu Fondu národního majetku. Dospěl k závěru, že „definiční znaky pojmu veřejná instituce [.] lze pak vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností.“

[13] Tyto úvahy následně Ústavní soud rozvedl v nálezu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, N 10/44 SbNU 129, č. 10/2007 Sb. ÚS, ve věci státního podniku Letiště Praha, v němž uvedl, že pokud usilujeme „o vyřešení otázky, zda má ten který subjekt povahu veřejné instituce, je nutno přistoupit ke zkoumání jeho povahy [.] Je tak třeba reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z ,převahyʻ znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. Lze si tak představit instituci, která kupříkladu v procesu svého vzniku (zániku) obsahuje soukromoprávní prvky, nicméně ostatní hlediska budou směřovat k závěru o její veřejnoprávní povaze. [.] Mezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.“ (...)

[15] Z kritérií vymezených Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha, Nejvyšší správní soud dále vycházel při posouzení povahy společností ČEZ, a. s. (rozsudek ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009- 94, č. 1972/2010 Sb. NSS), České dráhy, a. s. (rozsudek ze dne 8. 9. 2011, čj. 9 As 48/2011-129), Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s. (rozsudek ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 114/2011-121, č. 2494/2012 Sb. NSS), Teplárna České Budějovice, a. s. (rozsudky ze dne 20. 6. 2013, čj. 9 As 137/2012—52, a ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 As 60/2012-62), Liberecká IS, a. s. (rozsudek ze dne 28. 3. 2014, čj. 5 As 75/2013-53), Lužická nemocnice a poliklinika, a. s. (rozsudek ze dne 6. 5. 2015, čj. 6 As 115/2014-35) či Sportovní areály města Kladna s. r. o. (rozsudek ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 As 205/2016-29).

[16] K určitému posunu vůči dosavadní judikatuře došlo v rozsudku ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015- 84, č. 3405/2016 Sb. NSS, který se opět týkal společnosti ČEZ, a. s., a v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že v judikatuře týkající se veřejných institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím „lze vysledovat postupnou vývojovou tendenci, že se pod pojem veřejná instituce zařazuje čím dál, tím více na první pohled soukromoprávních subjektů, u nichž určitým způsobem převažuje státní, resp. municipální vliv“. Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že „právě efektivní ovládání akciové společnosti státem považuje za nejvýznamnější kritérium pro podřazení tohoto soukromoprávního subjektu pod pojem veřejná instituce. Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána, nicméně je lze ve vztahu k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší. Ta mohou být rozhodující v případech, nelze-li ovládání společnosti státem zjistit se stoprocentní jistotou. Tuto tendenci, tj. akcentování kritéria ovládání soukromého subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu; za zásadní kritérium považoval faktické ovládání soukromoprávní entity také rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012—62, bod 102.“ Obdobný názor lze nalézt v rozsudcích ze dne 30. 3. 2016, čj. 3 As 81/2014-103, ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 As 100/2016-167, ze dne 24. 11. 2016, čj. 2 As 189/2016-35, a ze dne 22. 2. 2017, čj. 7 As 349/2016-23.

[17] Citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu však nepřímo podrobil kritice Ústavní soud v nálezu ze dne 20. června 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a. s., kterým zrušil výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 155/2015-84 i předcházející rozhodnutí městského soudu (rozsudek ze dne 1. 4. 2015, čj. 7 A 251/2011-125). Ústavní soud konstatoval, že z čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod plyne povinnost poskytovat informace pouze státním orgánům a orgánům územní samosprávy, tedy výlučně subjektům veřejnoprávním. Tato povinnost sice může být stanovena „i fyzickým nebo právnickým osobám, které nejsou veřejnou mocí, nesmí však vést k ústavně nepřípustnému zásahu do jejich základních práv a svobod. Takováto povinnost musí být v souladu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod vždy stanovena zákonem a musí dostát základním požadavkům plynoucím z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, včetně požadavku na jasnost a určitost zákona“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Ústavní soud poznamenal, že vztažením informační povinnosti na soukromoprávní subjekt může být dotčena řada jeho základních práv a svobod. Nezbytným předpokladem takového zásadu, má-li být opodstatněný a přípustný, je „adekvátní zákonný základ, který však v případě veřejné instituce ve vztahu k soukromoprávním subjektům dán není. Tento pojem je natolik neurčitý, že žádný z těchto subjektů nemůže ze zákona o svobodném přístupu k informacím zjistit, zda má povinnosti povinného subjektu. Na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, jejichž povinnost poskytovat informace má základ přímo v ústavním pořádku, nelze v případě soukromoprávních subjektů ze zákona dovodit žádná kritéria, na jejichž základě by je bylo možné zařadit mezi veřejné instituce. Definiční znaky, které v minulosti vymezil Ústavní soud ve svých nálezech, měly zamezit právě tomu, aby byl uvedený pojem vztažen na jiné než veřejnoprávní subjekty. Ve vztahu k soukromoprávním subjektům ale žádná ,upřesňující kritériaʻ dovodit nelze. Nad rámec zákona je přitom nemohou v rámci své rozhodovací činnosti ,dotvořitʻ ani soudy. Pakliže by tak učinily a na jejich základě přiznaly některému ze soukromoprávních subjektů postavení veřejné instituce, uložily by mu tím povinnost v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem).

[18] Vědom si všech uvedených východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení povahy žalované pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím a jejího podřazení pod zákonný pojem veřejné instituce.

[19] Způsob vzniku a zániku politických stran upravuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen „zákon o politických stranách“). Podle § 6 odst. 1 tohoto zákona vzniká politická strana „registrací nebo na základě skutečností, které ji nahrazují“. Mezi takové skutečnosti patří uplynutí lhůty 30 dnů od zahájení registračního řízení, aniž by bylo zmocněnci přípravného výboru politické strany doručeno odmítavé rozhodnutí Ministerstva vnitra (§ 8 odst. 4 zákona o politických stranách) a pravomocné rozhodnutí soudu rušící rozhodnutí o odmítnutí registrace (odst. 6 citovaného ustanovení). Samotnému návrhu na registraci předchází „založení“ politické strany, které provádí přípravný výbor politické strany. (§ 6 odst. 2 zákona o politických stranách). „Registraci provede ministerstvo zápisem strany a hnutí do rejstříku stran a hnutí“ (§ 8 odst. 7 zákona o politických stranách). K zániku politické strany potom dochází „dnem, kdy ministerstvo provede výmaz strany a hnutí ze seznamu stran a hnutí“. (§ 12 odst. 1 zákona o politických stranách). Výmazu předchází zrušení politické strany, a to buď jejím vlastním rozhodnutím, nebo rozhodnutím soudu o jejím rozpuštění. (§ 13 odst. 1 zákona o politických stranách).

[20] Vznik ani zánik politických stran se tedy bez jisté ingerence ze strany státu neobejde. Ve stejné situaci jsou však všechny ostatní právnické osoby, jejichž postavení se řídí výhradně soukromoprávními předpisy (srov. § 126 odst. 1, § 168 odst. 1 a § 185 občanského zákoníku). Nejvyšší správní soud navíc považuje za důležitou právě onu „předregistrační“ fázi vzniku politické strany, tedy její založení (slovy nyní účinného občanského zákoníku „ustavení“ — srov. § 122). V této fázi se občané bez jakéhokoli zásahu ze strany veřejné moci dohodnou na založení politické strany, sdruží se v přípravném výboru politické strany, sesbírají potřebný počet podpisů a vyhotoví stanovy politické strany. Následně podají návrh na registraci politické strany Ministerstvu vnitra, které ji může odmítnout pouze z taxativně stanovených důvodů. (srov. § 8 odst. 1 věta prvá zákona o politických stranách). Jde tedy zásadně o režim registrační, nikoli povolovací; k zakládání politických stran dochází soukromou iniciativou „zdola“ a stát vůči nim plní spíše funkci evidenční. Možnost odmítnout registraci politické strany z důvodu rozporu stanov s § 1 až § 5 zákona o politických stranách, jakož i její rozpuštění rozhodnutím soudu považuje Nejvyšší správní soud spíše za otázku státního dohledu, jíž bude věnován jeden z následujících odstavců.

[21] Ačkoli tedy státní moc hraje při vzniku politických stran jistou roli a v zákonem vymezených případech může politickou stranu rozpustit a tím vyvolat její zánik, je nepochybné, že v otázce vzniku a povětšinou i zániku politické strany dominují soukromoprávní prvky. Stát ani jiná veřejnoprávní korporace totiž nemohou vznik politické strany iniciovat a vyvolat její zánik může státní moc pouze za zákonem striktně vymezených podmínek. (§ 13 odst. 5 zákona o politických stranách).

[22] Za „zřizovatele“ politické strany v žádném případě nelze považovat orgány veřejné moci. Jak již bylo řečeno, k registraci (a tedy vzniku) politické strany může dojít pouze na návrh přípravného výboru, který reprezentuje svobodnou vůli občanů hodlajících realizovat své ústavně zaručené právo sdružovat se v politických stranách. (čl. 20 odst. 2 Listiny). Lze odkázat též na názor Ústavního soudu, že „[p]olitické strany a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut“ (nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, N 62/4 SbNU 113, č. 296/1995 Sb.).

[23] Orgány politické strany musejí být vymezeny v jejích stanovách [§ 6 odst. 2 písm. b) bod 6 zákona o politických stranách], které sepisuje přípravný výbor politické strany tvořený alespoň třemi občany, kteří dosáhli věku 18 let. Tyto orgány musejí být ustanoveny demokraticky [§ 4 písm. b) zákona o politických stranách a contrario] do šesti měsíců od vzniku politické strany (§ 6 odst. 5 zákona o politických stranách). Pokud k tomu nedojde, podá Ministerstvo vnitra vládě podnět k návrhu na pozastavení činnosti politické strany. Zákon o politických stranách tedy zjevně vyžaduje, aby si politická strana své orgány ustanovila sama (se subsidiárním užitím ustanovení občanského zákoníku o spolcích), a žádnou účast veřejné moci na tomto procesu nepředpokládá [s výjimkou nutnosti vyznačit změny v jejich obsazení v rejstříku stran a hnutí — srov. § 9 odst. 3 písm. b) zákona o politických stranách]. Případné jmenování likvidátora, který vykonává působnost statutárního orgánu (§ 193 občanského zákoníku), soudem po rozhodnutí o rozpuštění politické strany nepředstavuje řádný proces ustanovování orgánů politické strany.

[24] Již výše Nejvyšší správní soud naznačil, že stát na činnost politických stran dohlíží. To se odráží jednak v odmítnutí registrace (a tedy zamezení vzniku) politické strany, jejíž stanovy odporují úvodním ustanovením zákona o politických stranách, dále v možnosti vlády navrhnout soudu pozastavení činnosti politické strany (popřípadě její znovuobnovení) či rozpuštění politické strany a konečně též v pravomoci Nejvyššího správního soudu o takovém návrhu vlády rozhodnout. S účinností zákona č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a další související zákony, byl navíc zřízen zvláštní Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, jehož úkolem je, jak již napovídá jeho název, dohlížet nad hospodařením politických stran. Lze tedy říci, že čtvrté z kritérií vymezených Ústavním soudem posouvá politické strany na pomyslné škále o něco blíže na stranu veřejnoprávních subjektů, nicméně i běžné „soukromé“ právnické osoby podléhají tu ve větší, tu v menší míře kontrole ze strany veřejné moci.

[25] Nejtěžší úkol spočívá ve vymezení účelu politické strany. Politickou stranu lze na jednu stranu chápat jako prostředek realizace práva občanů sdružovat se v politických stranách (čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a práva účastnit se na správě věcí veřejných (čl. 21 Listiny základních práv a svobod). Na druhou stranu politické strany představují základ politického systému České republiky a důležitý prvek v základním procesu zastupitelské demokracie — volbách (čl. 5 Ústavy). Na tuto ambivalentní povahu politických stran poukázal i Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94., když konstatoval, že „ústavněprávní postavení politických stran nemůže být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že strany nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými spolky. Takto jednoduché jejich postavení v současné době není. Po druhé světové válce překonala řada ústav předválečnou ústavní prudérii a upravila postavení a úlohu politických stran výslovně též v ústavním zřízení. Francouzská ústava např. vyzdvihuje úlohu a účast stran ve volbách (čl. 4), německá pak účast stran na tvorbě politické vůle lidu (čl. 21 odst. 1 Zákl. zákona SRN). Tomuto ústavnímu ,odhaleníʻ veřejné úlohy politických stran a snahám po jejich ,zveřejnoprávněníʻ vyšlo v některých západoevropských zemích vstříc uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají strany ve státě a vůči státu, aniž by však samy byly státem (měly státní, veřejnoprávní povahu).“ Politické strany definoval Ústavní soud jako „státem privilegované korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí.“

[26] Na existenci a fungování politických stran je bezesporu veřejný zájem, což zdůraznil i Ústavní soud v citovaném nálezu. Dle názoru Nejvyššího soudu však nelze ztotožňovat pojmy „veřejný účel“ a „veřejný zájem“ (k tomu srov. Mates, P. Veřejná instituce a informační povinnost. Právní rozhledy, 15-16/2014, s. 557 a násl.). Pokud je činnost určitého subjektu ve veřejném zájmu, ještě to neznamená, že jeho účel je rovněž veřejný. Účel je totiž třeba posuzovat zejména z pohledu vzniku subjektu, tedy s ohledem na cil, jenž je při jeho vytvoření sledován (což ostatně vyplývá již z nálezu ve věci Letiště Praha, kde Ústavní soud posuzoval „hledisko účelu, za kterým byla instituce založena“).

[27] Evropský soud pro lidská práva zdůrazňuje roli politických stran jako prostředku k realizaci svobody sdružování a svobody projevu (srov. rozsudek páté sekce ze dne 7. 12. 2006 ve věci Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, bod 34 a tam citovanou judikaturu). Rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2009, čj. Pst 1/2008-66, č. 1841/2009 Sb. NSS, konstatoval, že „[ú]čelem existence politických stran je totiž politická reprezentace odpovídající části veřejnosti, účast ve volbách a snaha získat jejich prostřednictvím zastoupení ve volených orgánech veřejné moci (srov. nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 3/96). V povaze politických stran je, že jako jediné subjekty mohou v zastupitelské formě demokracie získat politickou moc a ovlivnit režim v zemi jako celku. Předkládáním politického programu a možností uskutečnit své návrhy, přijdou-li k moci, se politické strany lisí od jakéhokoliv jiného subjektu působícího v politickém životě (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 2. 2003, Refah Partisi a další proti Turecku, stížnosti č. 41340/98, 41342/98, 41343/98 a 41344/98, bod 87. Lze též odkázat na závěr vyslovený Ústavním soudem v nálezu ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 10/03, N 9/36 SbNU 85; č. 9/2005 Sb., že „[p]olitické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentě, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů.“

[28] Z citované judikatury vyplývá, že účel politických stran spočívá primárně v realizaci politických práv občanů, neboť umožňují sdružování stejně smýšlejících občanů a kolektivní prosazování jejich zájmů. Podle názoru Ústavního soudu je však institucí zřízenou za veřejným účelem „ta, která byla zřízena k uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb; má za účel prospět nikoli zájmům svým, nýbrž uspokojuje svou činností také potřeby veškerenstva nebo alespoň neurčité části subjektů, jímž činnost instituce slouží k dobru“ (nález I. ÚS 260/06, Letiště Praha). Je zřejmé, že tato charakteristika povaze politických stran neodpovídá.

[29] Výraznější veřejnoprávní prvek (a to ještě nikoli převažující) tedy Nejvyšší správní soud shledal pouze v rámci kritéria státního dohledu nad činností politických stran. Ačkoli toto kritérium judikatura Nejvyššího správního soudu v poslední době vyzdvihovala, neobstál tento přístup v přezkumu Ústavního soudu. Lze tedy uzavřít, že politická strana nenaplňuje znaky veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto nemůže být subjektem povinným poskytovat podle tohoto zákona informace.

[30] Úvahy Nejvyššího správního soudu zde však nekončí, neboť městský soud vyšel v podstatné míře z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, čj. 1 As 272/2015-75, týkajícího se postavení Církve československé husitské, v němž bylo jako klíčové (i když v posuzované věci nedůvodné) vyhodnoceno tvrzení stěžovatele (žadatele o informaci), že veřejný charakter církve spočívá v jejím (spolu)financování ze státního rozpočtu. Dle názoru prvního senátu Nejvyššího správního soudu lze částečné financování činnosti církve ze státního rozpočtu „považovat za veřejný prvek žalované v tom smyslu, že příjemci veřejných prostředků podléhají určité kontrole veřejnosti stran nakládání s přidělenými prostředky. V obecné rovině však tento znak nevede ke kvalifikaci církve jako veřejné instituce.“ První senát uznal, že Ústavní soud pro posouzení povahy instituce nepovažuje zdroj financování za rozhodný, pročež uzavřel, že u církve převažují soukromoprávní aspekty a pro posouzení její celkové povahy nebude částečné financování ze státního rozpočtu rozhodné. Následně však uvedl, že „[o]becně lze tedy konstatovat, že u žalované převažují znaky soukromé instituce. To však nevede k jednoznačnému závěru — který vyslovil městský soud — že žalovaná (resp. jakákoliv církev a náboženská společnost) není za žádných okolností povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato nesprávná úvaha městského soudu však nezpůsobila nezákonnost celého rozsudku, neboť městský soud správně uzavřel, že v posuzovaném případě žalovaná povinným subjektem nebyla. Při posuzování, zda je církev či náboženská společnost povinným subjektem, je totiž nutno vzít v úvahu povahu informace, jejíž poskytnutí je požadováno.“ Jelikož však žadatel v projednávaném případě požadoval informaci spadající do vnitřních záležitostí církve, nebyla povinna mu je poskytnout. Jiná by však byla situace, „kdyby stěžovatel požadoval od žalované informaci týkající se její činnosti v oblasti veřejného práva, resp. výkonu veřejné moci či nakládání s veřejnými prostředky. Pro tyto případy by bylo nutné církev považovat za povinný subjekt dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť pak se již nepohybuje ve svém vnitřním světě, do nějž není stát oprávněn zasahovat, nýbrž ve veřejném prostoru, který podléhá kontrole veřejnosti.“

[31] Pro úplnost lze uvést, že obdobný přístup zvolil Krajský soud v Brně již v rozsudku ze dne 7. června 2013, č. j. 62 A 26/2012-129, č. 2979/2014 Sb. NSS, v němž dovodil informační povinnost společnosti CHAPS, spol. s r. o., která na základě smlouvy uzavřené s Ministerstvem dopravy vedla celostátní informační systém o jízdních řádech. Krajský soud v Brně přezkoumal charakter posuzované společnosti na základě kritérií vymezených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha. „Nečinil tak ovšem v obecné rovině, tj. ve vztahu ke všem činnostem, které tato obchodní společnost vykonává, nýbrž toliko ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech.“ Dle názoru Krajského soudu v Brně totiž „svěřuje-li zákon určitý výkon veřejné správy správnímu orgánu (jenž je bezesporu povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím) a současně tomuto správnímu orgánu umožňuje tímto výkonem veřejné správy pověřit jiný subjekt (tedy výkon veřejné správy původně uložený správnímu orgánu takto delegovat), je třeba na tento pověřený subjekt nahlížet při výkonu veřejné správy shodně jako na správní orgán, který je primárně k výkonu této veřejné správy určen. Není totiž rozumného důvodu rozlišovat mezi situací, kdy správní orgán zákonné zmocnění k pověření nevyužije a veřejnou správu vykonává sám, a situací, kdy výkonem veřejné správy v souladu se zákonem pověří jiný subjekt. „ Závěr, který na základě svých úvah Krajský soud v Brně učinil, je, že „byť je v obecné rovině společnost CHAPS jistě soukromou osobou, ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech je třeba tuto společnost považovat za veřejnou instituci, neboť touto činností vykonává veřejnou správu namísto žalovaného, kterým je k tomu pověřena, žalovaný nad ní při výkonu veřejné správy dohlíží a současně se jedná o činnost vykonávanou ve veřejném zájmu. Společnost CHAPS jakožto vykonavatel veřejné správy je tedy veřejnou institucí a současně povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.“

[32] S takto pojatým výkladem se nyní rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu ve vztahu k žalované neztotožňuje. Postavení povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze odvozovat od charakteru informace, o niž jsou žádáni. Soukromoprávní subjekty nelze stavět do postavení „Schrödingerových koček“, které současně jsou i nejsou veřejnými institucemi a ustálí se ad hoc v jedné z těchto pozic až poté, co jsou požádány o poskytnutí konkrétní informace. Úvahy prvního senátu i Krajského soudu v Brně odpovídají spíše koncepci druhého odstavce § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož jsou povinnými subjekty „dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti“. Veřejné instituce jsou však povinnými subjekty vždy a ve vztahu k celé své působnosti, přičemž Nejvyšší správní soud pojem „působnost“ ztotožňuje s rozsahem činnosti daného subjektu bez ohledu na to, zda jde o výkon vrchnostenské pravomoci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012- 62, č. 3155/2015 Sb. NSS, bod 103). (.)

[34] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba důsledně rozlišovat mezi „povinným subjektem“ a „příjemcem veřejných prostředků“. Vyplácení finančních prostředků z veřejných rozpočtů totiž automaticky neznamená, že je příjemce těchto prostředků povinen poskytovat informace o své činnosti. Podle § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytne povinný subjekt „základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky“. Z tohoto ustanovení nelze v žádném případě dovodit, že by byl příjemce veřejných prostředků povinen sám poskytovat informace. V kontextu projednávané věci to znamená, že o informace týkající se státních příspěvků poskytnutých žalované podle § 20 a násl. zákona o politických stranách by stěžovatel musel požádat příslušný státní orgán, tedy Ministerstvo financí (srov. též bod [80] odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a. s.). O takovou informaci však stěžovatel v dané věci beztak nežádal.

[35] Protože Komunistická strana Čech a Moravy není de lege ani de constitutione lata veřejnou institucí, a není tak povinna poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neměl Nejvyšší správní soud ani důvod zabývat se povahou požadované informace o počtu členů politické strany z hlediska případné výluky z informační povinnosti.

[36] Závěrem lze podtrhnout, že Nejvyšší správní soud posuzoval povahu žalované politické strany jako veřejné instituce pouze pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím v aktuálním znění. Ve světle nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a. s., nutno konstatovat, že zákonodárci nic nebrání, aby — například s ohledem na přítomnost některých veřejnoprávních prvků ve vzniku a fungování politických stran a hnutí či doktrinární diskuzi o povaze politických stran a hnutí jako veřejnoprávních korporací sui generis — na tyto subjekty informační povinnost zákonem rozšířil, musí tak ovšem učinit způsobem jasným, určitým a předvídatelným. Stanovit informační povinnost politickým stranám jen na základě značně neurčitého pojmu veřejné instituce, a dotvářet tak psaný zákon o svobodném přístupu k informacím, soudy podle Ústavního soudu nemohou. (.)

Vydáno: 03. August 2017
Vloženo: 17. October 2018